Riigikohus tunnistas Keskkonnaameti automaatraieload õigusvastaseks (RKHKo 3-21-979)

Riigikohus tegi 28. septembril olulise otsuse asjas nr 3-21-979 (Päraküla Selts MTÜ kaebused Keskkonnaameti vastu) seoses metsaraiete lubamisega rohevõrgustike aladel ning metsateatiste andmisega automaatmenetluses.

Tegemist on teedrajava lahendiga, kuna see tunnistab põhimõtteliselt valeks senise Keskkonnaameti praktika metsateatiste registreerimisel ja raiete lubamisel ning muudab mitmes olulises küsimuses ka juba alama astme kohtutes välja kujunenud kohtupraktikat.

Asjaolud

Vaidluse all olid Keskkonnaameti 2021. a maikuus registreeritud metsateatised Luiskama ja Peraküla-Joanni kinnistutel Pärakülas, mis asub Pärnu linna haldusterritooriumil, endise Tõstamaa valla alal. Metsateatistega lubati teha neil kinnistutel erinevaid raieid, osalt ka lageraieid, kokku ca 9,5 hektaril. Luiskama ja Peraküla-Joanni kinnistud asuvad täies ulatuses Pärnu maakonnaplaneeringu ja Tõstamaa üldplaneeringu rohevõrgustiku tuumalal.

Metsateatised vaidlustas Päraküla selts MTÜ, kes leidis, et raie ohustab rohevõrgustiku toimimist, ent Keskkonnaamet ei ole rohevõrgustiku eesmärkidega arvestanud ega neid isegi hinnanud. Metsateatised puudutasid kõrge elurikkusega maa-ala, kus pesitseb vähemalt 20 kaitsealust linnuliiki, kuid metsateatistes ei olnud kõrvaltingimusi lindude pesitsusrahu ajal raie keelamiseks.

Alama astme kohtud – halduskohus ja ringkonnakohus – jätsid Päraküla seltsi kaebused rahuldamata. Kohtud leidsid, et maakonnaplaneering ega üldplaneering ei sisalda sõnaselget raiekeeldu ning et ainuüksi fakt, et raieala asub rohevõrgustiku tuumalal, ei saa olla raiete keelamise aluseks. Keskkonnaamet ei pidanud täiendavalt kaaluma, kas kavandatavate raietega seotud mets vajaks suuremat kaitset, kui on peetud vajalikuks planeeringutes või kaitsealade moodustamisel.

Riigikohus tühistas halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ja tegi uue otsuse, millega rahuldas kaebused ja tunnistas metsateatised õigusvastaseks.

Keskkonnaameti kohustus kaaluda raielubade andmisel rohevõrgustikule avalduvat mõju

Riigikohus nõustus alama astme kohtutega, et metsa paiknemine rohevõrgustiku tuumalal iseenesest metsa raiumist, sh lageraiet ei välista. Riigikohus juhtis aga tähelepanu sellele, et PlanS § 6 p-st 17 tulenevalt on rohevõrgustiku eesmärk iseäranis eri tüüpi ökosüsteemide, sh erinevat tüüpi metsade kui elupaikade säilitamine, mitte pelgalt senise metsaala säilitamine loodusliku alana.

Riigikohtu hinnangul nähtub sellest PlanS sättest muuhulgas, et seadusandja hinnangul ei ole Eestis elurikkuse kaitsmiseks piisavad kaitstavad loodusobjektid, sh Natura 2000 alad, vaid täiendavalt on tarvis neid ühendavat ja toetavat maastikuvormide võrgustikku.

Riigikohus nõustus põhimõtteliselt ka alama astme kohtutega, et rohevõrgustiku säilimise tingimused sõltuvad esmajoones riigi ja kohaliku omavalitsuse planeeringutest. Ent Tõstamaa valla üldplaneering aastast 2008 ei sätestanud spetsiifilisi nõudeid rohevõrgustiku eripärast lähtudes, vaid raiepiirangud olid seatud üksnes puhkealadele ja Tõstamaa aleviku ümber ning olid Riigikohtu hinnangul kantud üksnes inimese rekreatsiooni eesmärkidest ega saanud tagada rohevõrgustiku kõigi elementide toimimist elurikkuse seisukohast. Seetõttu leidis Riigikohus, et Keskkonnaamet ei saanud jätta rohevõrgustikuga seonduvat hindamata.

Riigikohus juhib lahendis tähelepanu, et PlanS sätetest nähtuvalt ei ole rohevõrgustiku säilitamine vaid kohaliku omavalitsuse, vaid ka riigi pädevate asutuste vastutusalas. Raie lubatavuse lõplik ja igakülgne kontrollimine on MS § 41 lõikest 7 tulenevalt Keskkonnaameti pädevuses. Metsateatise menetluses tuleb Keskkonnaametil kaaluda erinevaid huve, sh tuleb vajadusel kaaluda huvi metsa majandada ja võimalikku olulist negatiivset mõju rohevõrgustiku eesmärkidele, arvestades konkreetseid asjaolusid.

Erandlike asjaolude puudumisel võib Keskkonnaamet raie lubatavust rohevõrgustiku vaates eeldada – ent seda juhul, kui KOV üksus on üldplaneeringus seadnud raietele asjaomasel rohevõrgustiku osal üldjoonteski rohevõrgustiku eesmärkidest lähtuvad kitsendused ning raie vastab nendele kitsendustele.

Metsateatises tingimuste seadmine lindude häirimise vältimiseks

Kohtuvaidluses tõusetus ka küsimus, kas metsateatistes olid seatud piisavad tingimused lindude tahtliku häirimise ärahoidmiseks, mis on LKS § 55 lg 6.1 p 2 kohaselt keelatud. Riigikohus nõustus alama astme kohtutega, et sellest LKS sättest ei tulene kohustust sätestada liikide häirimise jms keelud metsateatise registreerimise otsuse konkretiseeritud kõrvaltingimustena. Keskkonnaamet võib siiski tingimusi ennetava meetmena metsateatise registreeringule lisada, kui ilmneb konkreetne oht, et raiumine võib muidu kaasa tuua LKS § 55 lg 6.1 rikkumise.

Avalikkuse teavitamine ja kaasamine metsateatise menetlusse

Riigikohus leidis, et kuna MTÜ Päraküla Selts ei olnud metsateatise menetluses puudutatud isikuks, ei pidanud Keskkonnaamet teda otseselt haldusmenetlusse kaasama ega vaidlusaluseid raielube talle kätte toimetama. Ent Riigikohtu hinnangul tulnuks praegusel juhul teavitada enne metsateatise registreerimist laiemat avalikkust, kuna KeÜS § 28 lg 2 näeb ette avalikkuse teavitamise olulise keskkonnamõjuga otsuse tegemise menetlusest, ning antud asjas ei olnud välistatud oht rohevõrgustikule.

Samuti tulenes avalikkuse teavitamise kohustus vajadusest tagada keskkonnaühendustele tõhus kaebeõigus vastavalt Aarhusi konventsioonile ja KeÜS §-dele 30 ja 31. Riigikohtu hinnangul oleks kaebeõigus illusoorne, kui keskkonnaühendustel poleks metsateatisest praktiliselt võimalik teada saada enne selle registreerimist, sest kui HMS § 53 lg 1 p 1 ja lg 2 p 3 alusel pole määratud teisiti, jõustub registreeritud metsateatis kohe. See võidakse realiseerida kiiresti ning metsa raiumine ei ole tagasi pööratav.

Avalikkuse teavitamiseks piisaks Riigikohtu otsuse kohaselt sellest, kui metsateatise kohta oleks avaldatud teave nt Keskkonnaameti veebilehel või avalikkusele kättesaadavas infosüsteemis. Kuna õigusnormide kohaselt tuleb Keskkonnaametil otsustada metsateatise registreerimise ehk raie lubamise üle 15 tööpäeva jooksul, peaks ka avalikkuse osalemisvõimalus jääma selle tähtaja sisse. Riigikohtu hinnangul saaks avalikkusele anda seisukohtade esitamiseks aega üks nädal või 10 päeva, mida tuleb üldjuhul lugeda keskkonnaühenduste jaoks metsateatise menetluses piisavaks reageerimisajaks.

Kui menetluses laekuv teabe tõttu on alust kahtlustada, et raie võib rohevõrgustikku ohustada, ei pea Keskkonnaamet metsateatise menetlemise tähtajast kinni hoidma – sel juhul tuleb HMS § 41 tulenevalt menetlusosalisi teavitada. Menetluses laekunud kaalukate vastuväidetega mittenõustumist tuleb metsateatise andmisel põhjendada.

Asjaolude kontrollimise ja teabe kogumise kohustus metsateatise menetluses

Riigikohus viitas, et keskkonnaasjas toimuv haldusmenetlus peab vastama nii uurimispõhimõttele (haldusmenetluse seaduse § 6) kui ettevaatuspõhimõttele (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 11 lg 2). Konkreetse ohukahtluse korral tuleb Keskkonnaametil koguda metsateatise menetluse lisateavet, ning huvitatud isikutele arvamuse ja andmete avaldamiseks võimaluse andmine aitab sellele kohustusele kaasa. Rohevõrgustiku toimimisega seostuv ohukahtlus võib olla tingitud ka menetlusosalise piisavalt põhistatud avaldusest.

Riigikohtu lahendist nähtub seisukoht, et Keskkonnaamet peab metsateatise menetluses koguma infot ja vajadusel asjaolusid täiendavalt kontrollima, kasutades selleks seaduses ettenähtud 15 tööpäeva või ka pikemat aega. Ohukahtluse kõrvaldamiseks tehtav aja- ja ressursikulu peab olema mõistlik ja proportsionaalne ning Keskkonnaamet peab tegema otsuse mõistliku aja jooksul. Juhul, kui neis piires ei ole võimalik kahtlusi kõrvaldada, peab arvestama võimaliku väärotsuse tõenäosust ja tagajärgi. Kui tekkida võib keskkonnaoht, tuleb KeÜS §-s 10 sätestatud vältimispõhimõttest tulenevalt selgitada, kas selle tekitamist õigustab ülekaalukas huvi.

Riigikohus rõhutab lahendis, et kaalutlusõiguse teostamisel ja ohtude prognoosimisel saab haldusorgan arvestada vaid nende asjaoludega, mis olid talle otsuse tegemise hetkel teada või pidid teada olema – ent kui haldusorgan ei teadnud olulistest asjaoludest omaenda menetlusvea tõttu, ei vabanda see puudulikku otsust.

Keskkonnaamet väitis menetluses, et tegemist oli pigem väikese mahuga raietega, mis ei saanud seetõttu rohevõrgustiku läbilõikamist või selle tuumala funktsioonide kahjustamist põhjustada. Riigikohus leidis aga, et nii on jäänud tähelepanuta võimalikud kumulatiivsed mõjud. Raie tulemusena muutuvad keskkonnatingimused raielankidel ning kaovad senised elupaigad. Ei kohalik omavalitsusüksus ega vastustaja pole üldjoonteski hinnanud, kas vastavat tüüpi kaduvaid elupaiku kompenseerivad piisavalt muud ümbritsevad alad.

Metsateatiste registreerimine ehk raielubade andmine automaatmenetluses

Riigikohus sedastab (lahendi p 38): „Uurimispõhimõte, ettevaatusprintsiip ja avalikkuse teavitamise kohustus kehtivad metsateatise menetluses sõltumata sellest, kas metsateatise registreerimiseks teeb üksikotsuse ametnik või automaatne infosüsteem. Automaatsüsteemi kasutamine iseenesest ei vabasta haldusorganit ühegi asjakohase õigusnormi järgimise kohustusest. Sellest ei saa haldusorganit vabastada ka infosüsteemi tööd juhtiva arvutiprogrammi iseärasused ega programmi aluseks olev halduseeskiri.“

Riigikohus ei lugenud õigusvastaseks metsateatiste registreerimisel automaatsüsteemi kasutamist kui sellist, ent hindas praegu Keskkonnaameti poolt kasutatava süsteemi puudulikuks. Riigikohtu hinnangul võib metsateatise menetluse osaliselt automatiseerida, kui infosüsteem suudab mh ära tunda ja vajaduse korral ametnikele otsustamiseks edastada teatised, mille puhul ei saa eeldada ohu puudumist rohevõrgustiku toimimisele. Ent Keskkonnaameti kasutatav automaatsüsteem ei näinud ette võimalust rohevõrgustikuga seotud asjaolude juhtumipõhiseks hindamiseks ja ohu välistamiseks.

Riigikohtu järeldused vaidlustatud metsateatiste õiguspärasuse osas

Riigikohus leidis, et vaidlustatud raieload ei vasta eeltoodud nõuetele ei menetluslikult ega sisuliselt. Keskkonnaamet ei teavitanud avalikkust metsateatise esitamisest. Tõstamaa valla üldplaneeringus olid raiepiirangud seatud vaid inimese elukeskkonna kaalutlustest, mitte rohevõrgustiku ökoloogilistest eesmärkidest lähtudes, mistõttu Keskkonnaamet ei saanud eeldada keskkonnaohu puudumist rohevõrgustiku toimimisele – seda enam, et aastatel 2012-2022 on rohevõrgustiku tugialal tõenäoliselt juba toimunud arvestataval hulgal raieid. Seetõttu oli Keskkonnaameti otsus raiete lubamiseks vigane.

Riigikohtu juhised edasise praktika osas

Riigikohus rõhutab, et lahendis esitatud seisukohad ei anna alust metsateatiste registreerimise üldiseks peatamiseks rohevõrgustiku aladel (lahendi p 49). Samuti leiab Riigikohus lahendis, et kõiki rohevõrgustikuga seotud lageraiete metsateatisi ei pea Keskkonnaamet tingimata suunama tavamenetlusse. Küll aga tuleb Keskkonnaametil menetleda tavamenetluses metsateatisi, mille puhul keskkonnaohtu Riigikohtu lahendis käsitletud tingimustele (vt eespool) vastavalt välistada ei saa.

Kokkuvõte ja KÕKi kommentaar

Riigikohtu seisukoht muudab märkimisväärselt senist alama astmete kohtupraktikat rohevõrgustiku alal esitatud metsateatiste registreerimise osas ning eeldab Keskkonnaametilt metsateatiste menetlemise praktika olulist muutmist.

Alama astme kohtud on senistes vaidlustes üldjuhul leidnud, et kui üldplaneeringutest ei tulene selgesõnalist raiekeeldu, ei pea Keskkonnaamet metsateatise registreerimisel rohevõrgustikule avalduvat mõju kaaluma. Niisiis on jäetud vastutus rohevõrgustiku toimimise eest peaaegu täielikult kohalike omavalitsuste kanda. Metsaseadusest tulenevaid tingimusi raietele (nt lageraie pindala) on peetud piisavaks, et lugeda, et raiete tegemise reeglina olulist keskkonnamõju ei teki. Seetõttu on seni peetud üldiselt lubatavaks ka metsateatiste andmist automaatmenetluses, kus Keskkonnaamet tegelikult ei kaalu erinevaid asjaolusid ega huve (ehkki mõnes kohtuasjas on halduskohus viidanud, et probleem võib tekkida, kui arvutisüsteem ei suuda tuvastada sellist olukorda, mille puhul peaks metsateatise tavamenetlusse suunama). Samuti on peetud alama astme kohtute poolt mitmes senises vaidluses lubatavaks, et metsateatistes ei esitata „pikka põhjendust“, kuna kohtud on leidnud, et metsateatise formaat seda ei võimalda.

Keskkonnaametil tuleks Riigikohtu lahendist lähtuvalt muuta senist praktikat vähemalt järgmiselt: 1) rohevõrgustiku alasid puudutavad metsateatisi ei või registreerida automaatmenetluses, kui ei ole selge, kas planeeringutes seatud tingimused on rohevõrgustiku kaitseks piisavad, vaid selliseid teatisi peab menetlema tavamenetluses, 2) Keskkonnaamet loob süsteemi metsateatiste esitamisest avalikkuse teavitamiseks, 3) avalikkusele antakse edaspidi üks nädal kuni 10 päeva seisukohtade avaldamiseks, 4) kui avalikkuselt saadava info põhjal tekib kahtlus, et raiel võib olla rohevõrgustiku toimimisele ebasoodne mõju, tuleb Keskkonnaametil seda kahtlust kontrollida, tehes vajadusel otsuse raie lubamise kohta ka pikema aja jooksul kui metsaseaduses ette nähtud 15 tööpäeva ning 5) metsateatistes tuleb hakata esitama kirjalikke põhjendusi, sh tuleb põhjendada kaalukate vastuväidetega mittearvestamist.

Nagu kirjutasime augustikuu uudiskirjas, avaldas Keskkonnaagentuur hiljuti analüüsi rohevõrgustiku planeerimisest, milles järeldati, et seadusandlus ei toeta hetkel rohevõrgustiku käsitlust piisavalt ning seatud kasutustingimustest ei peeta piisavalt kinni. KAURi analüüsis on metsamaa järjepidevuse puhul juhendis viidatud, et selle peab tagama kohalik omavalitsus. Riigikohtu lahend selgitab, et ka Keskkonnaametil on rohevõrgustiku hoidmisel oma roll, ning võib sellega aidata praktikas rohevõrgustiku funktsionaalsust praktikas paremini hoida ja parandada.

Riigikohtu halduskolleegiumi 28.09.23 otsus asjas nr 3-21-979