Kui uudiskiri näib e-mailis imelik, vaata seda veebis.
Keskkonnaõiguse keskus Juuni 2015
SA Keskkonnaõiguse Keskus |  Kastani 42, 50410 Tartu | k6k@k6k.ee   

Riigikontroll: riik peaks jõulisemalt nõudma põlevkivijäätmete tekke ja ladestamise vähendamist

Mai lõpus avalikustas Riigikontroll auditi, milles hindas riigi tegevust põlevkivijäätmete tekke ja käitlemise suunamisel. Küsimus on oluline, kuna ligi 80% jäätmetest tekib Eestis põlevkivitööstuses. Sellest omakorda enam kui pool on ohtlikud jäätmed. Seetõttu tekib Eestis ühe elaniku kohta ELi riikidest kõige enam ohtlikke jäätmeid – lausa 40 korda rohkem kui EL riikides keskmiselt. Riigikontrolli hinnangul peaks riik põlevkivijäätmete osas olema nõudlikum. Järgnevalt kirjeldame, mida Riigikontrolli hinnangul täpsemalt ette võtta tuleb ja mida riigiasutused sellest arvavad.

Põlevkivijäätmed ja nende teke

Põlevkivi kaevandamisel ja töötlemisel tekib mitut liiki jäätmeid: sh aheraine (lubjakivi ja peenpõlevkivi segu), põlevkivi koldetuhk ja lendtuhk, poolkoks, must tuhk ja fenoolvesi. Nimetatud jäätmeliikidest vaid aheraine ei kuulu ohtlike jäätmete hulka. Põlevkivijäätmete teke on suurema elektri- ja õlitoodangu tõttu pärast 2009. a hoogsalt kasvanud. Seega ei ole tegemist mitte ajas väheneva, vaid pigem suureneva probleemiga.

Keskkonnakaitseload on puudulikud

Analüüsides põlevkivijäätmete käitlemist puudutavaid keskkonnakaitselube, järeldas Riigikontroll, et lubade tingimused olid sageli puudulikud. Keskkonnakaitseks seatud tingimused, jäätmete arvestus ning jäätmete taaskasutamise nõuded olid sageli kirja pandud väga üldsõnaliselt. Ebamäärane tingimuste sõnastus raskendab nende täitmise kontrollimist ja ei motiveeri ettevõtjaid keskkonnasõbralikult käituma. Seirenõuded sageli kas puudusid või ei olnud piisavalt täpsed, et võimaldaks usaldusväärselt hinnata ettevõtjate keskkonnamõju.

Lubade tingimused ei motiveeri ka jäätmeteket vähendama, kuna lubatud jäätmetekke kogused arvutatakse ettevõtete maksimaalse tootmisvõimsuse järgi. Kuna tegelikkuses ei toimi elektrijaamad ning õlitehased pidevalt maksimaalsel koormusel, jääb tegelik jäätmeteke oluliselt alla loaga lubatavate koguste. Keskkonnaministeeriumi enda sõnul ei ole lubade tingimustega jäätmete tekke vähendamine ka eesmärgiks ning selleks sobiva mehhanismina nähakse eelkõige keskkonnatasusid.

Lubadega seoses märkis Riigikontroll ka, et lubade infosüsteem (KLIS2) ei ole heaks tööriistaks ametnikele, kuna ei vähenda nende töökoormust ega võimalda anda ülevaadet avalikkusele. Keskkonnaamet on asunud küll uut lubade menetlemise infosüsteemi looma, ent selle osas korraldati käesoleva aasta alguses alles esimene hange.

Järelevalve ettevõtete tegevuse üle peab olema tõhusam

Hinnates Keskkonnainspektsiooni tööd, leidis Riigikontroll, et sageli piirduti vaid ettevõtjate tegevuse pealiskaudse ja formaalse kontrolliga. Omapoolset kontrollseiret (ettevõtjate seire adekvaatsuse hindamiseks) Keskkonnainspektsioon ei tee, mistõttu puuduvad garantiid ettevõtjate tehtava seire tulemuste õigsuse osas. Osalt võib pealiskaudse kontrolli põhjuseks olla ka ettevõtjate kontrollimisega seotud suur töömaht, mis omakorda tuleneb sellest, et vajalikud andmed ja dokumendid on erinevatesse andmebaasidesse laiali pillutatud ning nendest ülevaate saamine võtab inspektoritelt palju aega.

Rikkumiste tuvastamist raskendab ka see, et paljud nõuded on keskkonnalubades väga üldsõnalised; sõnastust ei muudeta seejuures tihti ka siis, kui inspektsioon sellele tähelepanu juhib. Juhul, kui rikkumisi siiski tuvastatakse, on trahvid reeglina võimalikust oluliselt madalamad.

Puudub adekvaatne ülevaade tekkinud jäätmete kogusest

Kuigi kehtivate reeglite kohaselt peaksid erinevad ametiasutused kontrollima ettevõtjate esitatavaid jäätmearuandeid, leidis Riigikontroll neist siiski mitmeid ebakõlasid. See viitab sellele, et aruannete andmeid ei kontrollita piisavalt põhjalikult või ei suudeta vigu tuvastada.

Omaette probleemiks on tuhk, mida transporditakse ladestusalale mööda torustikke veega segatuna. Kuigi kehtiv nn prügilamäärus näeb ette, et kõiki ladestatavaid jäätmeid tuleb kaaluda, siis veega transporditava tuha puhul seda reeglit ei järgita. Ettevõtted kasutavad sel viisil ladestatava tuha koguse arvestamiseks erinevaid, õigusnormides reguleerimata ja kontrollimata meetodeid, mis on mh probleemiks ka keskkonnatasude maksmise ja ettevõtjate võrdse kohtlemise seisukohalt.

Puudub ülevaade põlevkivijäätmete keskkonnamõjust

Põlevkivijäätmete käitlemisest puudub riigil Riigikontrolli hinnangul ülevaade. Peamiseks põhjuseks on seireandmete kvaliteet ja kättesaadavus. Erinevad seireandmed (ettevõtjate ja riigi teostatava seire andmed) on kättesaadavad erinevatest andmebaasidest. Seejuures on mõned ettevõtjate seire andmed aja jooksul kaduma läinud. Olemasolevate andmete kvaliteet ja hulk on aga sedavõrd madal, et ei võimalda teha põhjalikke järeldusi põlevkivi jäätmete keskkonnamõju kohta.

Jäätmekäitluskohtade sulgemine ettevõtjate poolt pole piisavalt tagatud

Riigikontroll leidis prügilatele ja kaevandamisjäätmete hoidlatele antud lube analüüsides, et käesoleval hetkel ei ole piisavalt tagatud ka see, et jäätmekäitluskohad suletakse ettevõtjate poolt ning mitmekümne miljoni euro suurust kohustust ei pea nende asemel asuma täitma riik maksumaksja kulul. Esimene suur puudus on, et ei Eesti seaduste ega rakenduspraktika kohaselt pole nõutav prügila sulgemiskava koostamine juba jäätmeluba taotledes. See on vastuolus EL nn prügiladirektiiviga ning ei võimalda arendaja plaane juba varajases faasis riigi poolt hinnata.

Probleeme on ka rahaliste tagatistega. Kehtivate seaduste kohaselt peab nii prügilatel kui kaevandamisjäätmete hoidlatel olema rahaline tagatis. Riigikontroll avastas, et analüüsitud 13 prügila lubades oli tagatise nõue seatud vaid ühes loas. Enamasti oli ettevõtjatel siiski rahaline tagatis raamatupidamisliku eraldise näol. Riigikontrolli hinnangul on see aga riskantne tagatis, kuna ettevõtte pankroti korral ei ole tagatud, et seda tagatist ka prügila sulgemiseks kasutatakse.

Lisaprobleemiks on see, et Keskkonnaamet ei ole omalt poolt ettevõtjate seatud tagatiste suurust hinnanud, st välja selgitanud, kas see on ka jäätmekäitluskoha sulgemiseks piisav. Nagu mitmes muus küsimuses, usaldab amet ettevõtjaid ilma nende tegevust sisuliselt kontrollimata.

Riik ei ole võtnud juhtrolli jäätmete tekke ja ladestamise vähendamises

Riigi rollist üldisemalt rääkides leidis Riigikontroll, et kehtivad riiklikud arengukavad (põlevkivi arengukava, jäätmekava) käsitlevad põlevkivijäätmete vähendamise teemat pealiskaudselt, pakkumata probleemile konkreetseid lahendusi. Mõnevõrra parem on seis uue põlevkivi arengukava eelnõuga, mis seab vähemalt jäätmete taaskasutuse mõjunäitajad.

Keskkonnaministeeriumi selgituste kohaselt on nendepoolsed tegevusvõimalused ka piiratud ning peaasjalikult loodetakse keskkonnatasudele ja ettevõtjate initsiatiivile. Vähemasti keskkonnatasude osas leidis Riigikontroll, et selline lootus ei ole end õigustanud. Mh juhib Riigikontroll tähelepanu, et ohtlike jäätmete hulka liigituva koldetuha ladestamine on enam kui 10 korda odavam kui tavajäätmete ladestamine.

Keskkonnaministeeriumi hinnangul on taaskasutuse puhul probleemiks ka vähene nõudlus aheraine, tuha jms taaskasutatavate jäätmete järgi, kuna jäätmed tekivad ühes kindlas piirkonnas ning nende transport mujale Eestisse ei pruugi olla kulutõhus.

Kokkuvõte

Kokkuvõtvalt tõdes Riigikontroll, et riik on seni võtnud põlevkivijäätmete teket ja ladestamist kui paratamatust. Riigipoolne kontroll ettevõtjate üle on olnud nõrk ja riigi enda initsiatiiv olukorra muutmisel vähene. Paljuski loodetakse sellele, et ettevõtjad ise võtavad meetmeid jäätmete hulga ja keskkonnamõju vähendamisele.

Mitmes küsimuses nõustusid Keskkonnaministeerium, -amet ja –inspektsioon Riigikontrolli ettepanekutega. Paraku ei paista KÕKi hinnangul ministeeriumi vastusest , et aruande tulemusena oleks toimunud põhimõtteline muutus hoiakutes. Keskkonnaministeeriumi avalik vastus viitab mitmeski küsimuses sellele, et muudatuste teostamine on varem olnud raskendatud ettevõtete vastuseisu tõttu ning et ka tulevikus muutuste elluviimiseks tuleb ennekõike ettevõtjatega läbi rääkida. Kuigi ettevõtjate kaasamine muudatuste väljatöötamisse on kindlasti oluline, tuleks riigil KÕKi hinnangul võtta selgem juhtroll ning vajadusel teha otsuseid ka siis, kui see põlevkivitööstusele meeltmööda ei ole.

Riigikontrolli audit (pdf)