Põhimõttelised muudatused keskkonnamõju hindamise süsteemis: ülevaade ja võimalikud mõjud
Riigikogu
eelmine koosseis jõudis enne oma volituste lõppu vastu võtta keskkonnamõju hindamise süsteemi muudatused, mida hakati ette valmistama juba 2008. a. Muudatused muudavad
olemuslikult KMH ja KSH menetluses mõjude hindamise ja selle sisu üle haldusorganite
poolt teostatavat järelevalvet. Hoolimata muudatuste põhimõttelisest
tähendusest on eelnõu mõjude hindamine pealiskaudne, mistõttu on põhjust tunda
muret nii halduskoormuse muutuse kui mõjude hindamise kvaliteedi pärast.
Käesolevas uudiskirjas anname lähema ülevaate kõige tähtsamatest muudatustest
ning võimalikest ohukohtadest nende rakendamisel.
Keskkonnamõju
hindamise järelevalve asendamine konsulteerimisega
Esimene
põhimõtteline muudatus puudutab senise keskkonnamõju hindamise järelevalve
süsteemi kaotamist. Kehtiva õiguse kohaselt teostavad Keskkonnaministeerium (KeM) või Keskkonnaamet (KeA) KMH ja KSH järelevalvet, kas mõjude hindamisel järgitakse
seaduses sätestatud nõudeid, kas sisuliselt on antud tegevuse mõjudele piisav
ja objektiivne hinnang. Niisiis on praeguse järelevalvesüsteemi eesmärgiks
tagada mõjude hindamise hea kvaliteet.
Uute
reeglite kohaselt vastutaks nende ülesannete täitmise eest otsusetegija. Selleks võib olla nii Keskkonnaamet (keskkonnalubade
KMH puhul), kohaliku omavalitsuse üksus KOV (nt üld- ja detailplaneeringute
puhul) või ka Maanteeamet, Tehnilise Järelevalve Amet vm olulise
keskkonnamõjuga tegevust lubav haldusorgan.
Paljudes
eelnimetatud asutustes puudub vähemalt hetkel sisuline keskkonnaalane pädevus,
mis võimaldaks KMH või KSH koostanud ekspertide järeldusi kontrollida.
Lahendusena on muudatustes sätestatud nn asjaomaste
asutustega konsulteerimise kohustus. Asjaomasteks on asutused, keda
kaasneda võiv mõju puudutab või kellel võiks olla põhjendatud huvi selle mõju
vastu (nt Terviseamet, Muinsuskaitseamet). Kindlasti tuleb konsulteerida KeA
või KeMiga (sõltuvalt otsuse liigist).
Kuigi
esmapilgul võib näida, et ei ole väga suurt sisulist erinevust, kas
Keskkonnaamet või –ministeerium on järelevalvajaks või konsulteeritavaks
asutuseks, on erinevus õiguslikult oluline ja võib hakata mõjutama ka
rakenduspraktikat. Eriti olukorras, kus KeA või KeM ei ole ise otsusetegija, ei
vastuta nad enam sellisel määral mõjude hindamise kvaliteedi eest. Samuti ei
mõjuta nende seisukoht enam otseselt seda, kas mõjude hindamise programmi või
aruannet peetakse piisavaks või nõutakse selle täiendamist (vt järgmist
punkti). Seetõttu võib eeldada, et KeA ja KeM motivatsioon KMH ja KSH dokumente
läbi töötada ning selle põhjalikkus ei ole muudatuste järel enam praegusega
võrreldaval tasemel. See omakorda võib hakata mõjutama mõjude hindamise sisulist kvaliteeti.
Heakskiidu
asendamine nõuetele vastavuse kontrolliga
Tulenevalt
järelevalveinstitutsiooni kaotamisest ei toimu muudatuste kohaselt enam KMH/KSH
programmi ja aruande heakskiitmist. Tänasel päeval on heakskiit otsuseks,
millega järelevalvaja kinnitab, et mõjude hindamine või seda ettevalmistav
programm on piisavad ja nõuetekohased. Heakskiitu asendab muudatuste kohaselt otsusetegija
poolne nõuetele vastavuse kontroll. Eelnõu
seletuskirja kohaselt aitab see muudatus paremini tagada otsusetegija seotuse
mõjude hindamisega ning tõsta seeläbi KMH/KSH tähtsust lõppotsuse tegemisel.
Nõuetele
vastavuse kontrollimisel konsulteerib otsusetegija küll avalikkuse ja
asjaomaste asutustega, ent langetab lõppotsuse programmi või aruande piisavuse
ja nõuetele vastavuse kohta ise. Seejuures peaks otsusetegija tuginema küll
asjaomaste asutuste arvamusele, ent ei ole nendega seotud.
Selles
valguses on küsitav, kas ümberkorraldus aitab siiski saavutada soovitud
eesmärki (anda otsusetegijale suurem roll) ning kas võimalikud kahjud kaaluvad
üles saadud kasud. Juhul, kui otsusetegija lähtub nõutele vastavuse kontrollil
sisuliselt KeA või KeM arvamusest, on muudatus formaalne ning otsustegija seos
mõjude hindamisega ei pruugi sugugi suureneda. Vastupidisel juhul, kui
otsusetegija ei arvesta oluliselt KeA või KeM esitatud seisukohtadega, on
seevastu oht, et piisavaks ja nõutele vastavaks peetakse ka puudulikke KMH/KSH
programme ja aruandeid, mis omakorda õõnestab KMH ja KSH läbiviimise eesmärke
(milleks on eelkõige keskkonnamõjude väljaselgitamine ja nendega arvestamine
otsusetegemisel).
KMH ja KSH
programmi menetlus
Kehtiva
õiguse kohaselt tuleb ekspertide koostatud KMH või KSH programm avalikustada
ning seejärel esitada järelevalveks KeAle või KeMile. Programm on sisuliselt
mõjude hindamise lähteülesandeks, kus pannakse paika mõjude hindamise ulatus,
metoodika jm üksikasjad). Uued reeglid näevad ette märksa keerukama
menetluskorra, mis koosneb üldjoontes järgmistest etappidest:
1) KMH
programmi esitamine otsusetegijale, kes teostab selle esialgse kontrolli
(vajadusel järgneb täiendamine);
2) KMH
programmi kohta seisukohtade küsimine asjaomastelt asutustelt (vajadusel
järgneb täiendamine);
3) KMH
programmi avalikustamine;
4)
KMH programmi nõutele vastavuse (lõplik)
kontroll.
Uute
reeglite valguses võib tekitada küsimusi, milline saab olla viimase etapi ja ka
avalikkuse kaasamise tähendus. Otsustegija on programmi enne selle avalikustamist
juba kaks korda kontrollinud – esimene kord iseseisvalt, teine kord asjaomaste
asutuste abiga. Võrreldes kehtiva õigusega on seega programmi nõuetele vastavust
kontrolliv asutus juba enne avalikustamist kujundanud seisukoha programmi
piisavuse ja nõuetekohasuse suhtes. Seetõttu on raske ette kujutada, et
avalikkuse poolt esitatud seisukohad võiksid praktikas reeglina otsusetegijat veenda,
et nii tema kui teised pädevad asutused on seni midagi olulist kahe silma
vahele jätnud.
KMH ja KSH aruande
menetlus
Läbiviidud
KMH ja KSH tulemusi sisaldava aruande menetlus järgiks muudatuste kohaselt
üldjoontes sama loogikat, mis programmi menetlus, koosnedes samadest
etappidest. Täiendava etapina tuleks pärast aruande avalikustamist ning enne selle
lõplikku nõuetele vastavuse kontrolli korraldada asjaomaste asutustega
konsulteerimine. Sarnaselt programmi menetlusega tekitab ka siinkohal küsimusi,
kuivõrd peavad otsusetegijad avalikustamist ning sellele järgnevaid etappe
sisuliselt vajalikeks toiminguteks. Praktikas esineb oht, et ka neid etappe
peetakse pigem formaalsusteks, mis vähendaks oluliselt avalikkuse ja ka
asjaomaste asutuste kaasarääkimise võimalusi hilisemates etappides.
Planeeringute
mõjude hindamine
Planeeringute
KSH kohustus, nõuded ekspertidele jms sisulised küsimused on lahendatud samal
viisil, nagu arengukavade, strateegiate jms dokumentide KSH puhul. KSH tuleb analoogselt kehtiva õigusega alati läbi viia üleriigilise
planeeringu, maakonnaplaneeringu, üldplaneeringu ja KeHJS § 6 lg 1 loetletud
tegevuse aluseks oleva detailplaneeringu puhul. Samuti on KSH alati kohustuslik
riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu puhul ja juhul, kui on vajalik nn
Natura hindamine (vt allpool). KSH
eelhinnang tuleb anda juhul, kui tehakse muudatusi eelnimetatud
planeeringutes, koostatakse maakonna- või üldplaneeringut teemaplaneeringuna,
üldplaneeringut muutvat detailplaneeringut või detailplaneeringut, millega
kavandatakse KMH eelhinnangu kohustusega tegevust.
Planeeringute
KSH menetlus viiakse vastavalt KeHJS ja uue planeerimisseaduse (PlanS) sätetele
läbi PlanS-s sätestatud korras, paralleelselt planeeringute koostamisega. KSH
väljatöötamiskavatsus, mis sisuliselt asendab tulevikus KSH programmi,
töötatakse välja koos planeeringu lähteseisukohtadega. Need dokumendid
esitatakse koos ka kaasatavatele kooskõlastamiseks ja arvamuse andmiseks.
KSH
aruanne töötatakse välja koos planeeringu eelnõuga (tänases mõtte
eskiislahendusega); need dokumendid avalikustatakse ja saadetakse kaasatavatele
koos. KSH aruanne tuleb koostada juba enne planeeringu vastuvõtmist, kuna
vastuvõtmisel tuleb kontrollida, kas aruande tulemusi on planeeringus arvesse
võetud. Samas on seaduse kohaselt juhul, kui planeeringut vastuvõtmise järgse
avalikustamise tulemusel oluliselt muudetakse, võimalik ka KSH aruannet
täiendada. Sel juhul järgneb aruande uus kooskõlastamine ja avalikustamine.
KMH eelhindamine
Muudatustega
on täpsustatud seda, millistel juhtudel peab KMH algatamist kaaluma nn KMH
eelhindamise käigus. Täpsustatud on, et KMH algatamist tuleb kaaluda alati, kui
muudetakse tegevust, mille puhul KMH on kohustuslik (KeHJS § 6 lg-s 1 nimetatud
tegevused). Juhul, kui muutus ise ületab KeHJS § 6 lg 1 sätesttud künnise,
tuleb KMH siiski läbi viia kohustuslikus korras (st mingit kaalutlusruumi ei
ole).
Erinevalt
kehtivast õigusest on ette nähtud, et KMH eelhinnangu eelnõu tuleb saata
seisukoha avaldamiseks kõigile asjaomastele asutustele (sh KeAle või KeMile)
ning saadud tagasisidet ka arvestada. Seni sellist kohustust ei olnud, ning nt
ehitusloa menetluses võis KOV teha KMH eelhinnangu ilma sellest teisi asutusi
(nt Keskkonnaametit) teavitamata. Muudatust võib pidada üldjoontes
positiivseks, kuna teoreetiliselt võiks see kaasa tuua paremini kaalutletud KMH
algatamise otsused. Probleemseks võib pidada vaid seda, et eelnõus ei ole
hinnatud täiendava kohustuse mõtestatud täitmisega kaasnevat halduskoormust
eelhindamise tegijatele ja asjakohastele asutustele.
Avalikkuse
kaasamine KMH menetlusse
Menetlusosaliste teavitamisel KMH menetlusest ja osalemisvõimalustest on uuena
lisatud võimalus teavitada isikuid ka elektroonilisel teel (siiani tuli teated
edastada liht- või tähtkirjaga). Lisaks teistele menetlusosalistele tuleb
isiklikud teated erinevate menetlusetappide, otsustuste ja osalusvõimaluste
kohta edastada nn ilmselt puudutatud isikutele keskkonnaseadustiku üldosa
seaduse (KeÜS) § 46 lg 1 tähenduses. Avalikkuse
teavitamise põhikanaliks on muudatuste kohaselt jätkuvalt Ametlikud
Teadaanded ning ajalehed.
Uuendusena
näevad muudatused ette, et kirjalikult (elektrooniliselt või posti teel) tuleb
vastata vaid neile isikutele, kes on menetluses avaldanud seisukohti
kirjalikult või kelle arutelul suuliselt
esitatud seisukoht jäi avalikul arutelul vastuseta. Segaduse vältimiseks
tasub seletuskirja kohaselt istungi lõpus üle kontrollida ja kinnitada, kas
seisukohad said vastuse või ei.
Oluliselt on avalikkuse osalusõigusi kärbitud
aga neil juhtudel, kui avalikustatud KMH programmi või aruannet tuleb pärast
avalikustamist veel täiendada. Kehtivas õiguses on ette nähtud, et kui KMH
programm või aruanne jäetakse heaks kiitmata, tuleb see uuesti avalikustada.
Muudatuste kohaselt sellist korduvat avalikustamist enam ette ei nähta ning arvestades
lühikesi menetlustähtaegu, ei ole see ka praktiliselt võimalik. Seegi muudatus viitab
sellele, et avalikkuse kaasamist nähakse seadusandja poolt pigem formaalse kui
sisulise nõudena.
Positiivsena
võib esile tuua, et pikendatud on KMH
aruande avaliku väljapaneku miinimumtähtaega, mis on nüüd 21 päeva varasema
14 päeva asemel. Samas on see Euroopa kontekstis jätkuvalt ääretult lühike aeg
ja see on jätkuvalt lühem EL KMH direktiivi muudatustes ette nähtud
30-päevasest perioodist (muudatused tuleb üle võtta hiljemalt 16. mail 2017).
Natura-hindamine
Võrreldes kehtiva õigusega on täpsustatud nn Natura
hindamist puudutavaid sätteid, nii mõjude hindamise kohustuse, sisu kui
tegevuste lubatavuse osas. Muudatuste kohaselt peab mõjude hindamise läbi viima
juhul, kui „kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe
põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude
tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala
kaitse-eesmärgile, ja mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või
ei ole selleks otseselt vajalik“. Seletuskirja kohaselt on muudatused vajalikud
tagamaks kooskõla Euroopa Kohtu praktikaga.
Kuigi uus sõnastus on oluliselt täpsem kui senine, ei saa
nõustuda väitega, et see vastab täiel määral Euroopa Kohtu (ja Riigikohtu)
praktikale. Nii nn Waddenzee-kaasuses
kui haldusasjas 3-3-1-56-12
leidsid kohtud, et mõju hindamine tuleb algatada, kui ei ole välistatud, et
tegevusega võib kaasneda Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgi
kahjustamine. Seega on „oluline ebasoodne mõju“ ebaõigeks künniseks.
Tegevusloa tohib muudatuste anda juhul, kui „seda lubab
Natura 2000 võrgustiku ala kaitsekord ning otsustaja on veendunud, et
kavandatav tegevus ei mõjuta ebasoodsalt selle Natura 2000 võrgustiku
ala terviklikkust ega selle kaitse eesmärki“. Säte demonstreerib hästi, mille
poolest on mõju hindamise algatamise kriteeriumi sõnastus probleemne. Nimelt
tuleks mõju hindamine algatada, kui sellega kaasneb „oluline“ ebasoodne mõju kaitse-eesmärgile,
loa andmisest tuleb aga keelduda juba siis, kui ei ole välistatud „lihtsalt“
ebasoodne mõju. On ilmselge, et mõju hindamise algatamise künnis ei saa olla
kõrgem kui tegevusloa andmisest keeldumise künnis.
Nõuded ekspertidele
Rangemaks on muudetud nõudeid nii KMH kui KSH
juhtekspertidele. Seejuures on peamised pädevusnõuded KMH ja KSH
juhtekspertidele muudatuste kohaselt analoogsed, ent KSH eksperdid ei pea omama
litsentsi. Detailplaneeringu KSHd võib uuendusena siiski juhtida vaid KMH
litsentsiga ekspert. Peamised nõuded KMH või KSH juhteksperdile on järgmised:
1)
magistrikraad (KMH puhul loodusteaduste või
keskkonnakaitse õppesuuna õppekava järgi);
2)
viieaastane töökogemus;
3)
vähemalt 60-tunnise mõjude hindamise teemalise
koolituse ja eksami läbimine;
4)
juhtimisalase koolituse läbimine 60 tunni mahus
ja vähemalt kahe projekti juhtimise kogemus;
5)
viimasel viiel aastal vähemalt neljal korral
osalemine sisulise eksperdina vastavalt KMH või KSH eksperdirühma töös;
Nii KMH kui KSH puhul peab juhtekspert vajadusel moodustama
ekspertrühma, mille liikmetel oleks vajalikud valdkonnateadmised.
Täpsustatud ja täiendatud on ka sätteid, mis puudutavad KMH
litsentsi kehtetuks tunnistamist, üldjoontes on regulatsioon muutunud
rangemaks. Samas on lahendamata küsimus järelhindamise tõhustamisest, mis on
hädavajalik selleks, et üldse tuvastada valehinnangute andmine.
Muudatuste mõjude
hindamine
Kogu muudatustepaketi selgelt kõige nõrgemaks kohaks on
selle mõjude hindamine. Iroonilisel kombel piirdub just mõjude hindamist
reguleeriv eelnõu oma mõjude kirjeldamisel üldsõnaliste ja pealiskaudsete
väidetega. Kuna põhjalikult muudetakse just haldusorganite tööd puudutavaid
sätteid, oleks oluline välja tuua millises suunas ja millisel määral muutub
eeldatavalt halduskoormus.
Eelnõu seletuskiri ei sisalda selles osas mitte ühtegi
konkreetset arvu, selle asemel esitatakse ebamääraseid väiteid, nagu nt „Kuigi
seaduse jõustumise järel laieneb asjaomastelt asutustelt seisukohtade küsimine,
ei ole halduskoormuse suurenemine siiski väga suur ega too endaga kaasa suuri
riske. Konkreetses pädevusvaldkonnas materjali läbitöötamine ei nõua asutuselt
üldjuhul eeldatavalt olulist lisaressurssi (tööjõud ja aeg)“ ja „Kohalikes
omavalitsustes võidakse mõningatel juhtudel KMH jaoks vajada täiendavat
tööjõudu (eelkõige ehituslubadega seonduvalt)“. Lõppjäreldusena nenditakse: „Kokkuvõttes
ei suurene asutuste halduskoormus niivõrd laiaulatuslikult, mistõttu ei ole
seaduse rakendamiseks olulisi kulutusi ette näha“.
Täiel määral on hindamata ka mõjud avalikkuse
osalusvõimalustele, mis tulenevad KMH aruande korduvast avalikustamisest loobumisest
ning mõjud keskkonnamõju hindamise sisulisele kvaliteedile.
Seaduse jõustumine
Muudatused jõustuvad selle aasta 1. juulil, mis tähendab, et
pärast seda kuupäeva tuleb KMHde ja KSHde algatamisel ja hilisemal läbiviimisel
kohaldada uusi norme.
Enne 1.07.2015. a algatatud KMHd ja KSHd tuleb viia lõpule
algatamise ajal kehtinud reeglite kohaselt. Kui selline KMH või KSH pole aga hiljemalt
1.07.2018. a lõpetatud, viiakse see lõpule uute reeglite kohaselt. Seaduse materjalid Riigikogu kodulehel
|
