Jaanuari lõpus võttis lahkuv Riigikogu koosseis vastu uue planeerimisseaduse (PlanS), mis jõustub juba selle aasta 1. juulil. Erialaringkondades palju vastukaja (nii positiivset kui negatiivset) saanud uus seadus korrastab ja muudab alates 2003. a kehtinud planeerimisseadust küll mitmes aspektis, ent täielikku revolutsiooni ruumilises planeerimises kaasa ei too. Käesolevas uudiskirja numbris anname lühikese ülevaate seadusest ning selle olulisematest reeglitest. Kuna Riigikogu jõudis vahetult enne uudiskirja väljasaatmist vastu võtta ka ehitusseadustiku ning kahe seaduse rakendusseaduse, pühendume neile teemadele juba järgmises uudiskirja numbris.

Taustast

Uue planeerimisseaduse ettevalmistamisega alustati juba ligi seitse aastat tagasi – 2008. aastal Esimene versioon eelnõust oli laiemal avalikustamisel 2012. a märtsis, mil andsime sellest ka uudiskirjas esialgse ülevaate.

Pärast esialgse teksti avaldamist täiendati eelnõud nii huvigruppide kui erinevate ministeeriumide ja asutuste arvamuste alusel. Suhtlusest huvigruppidega annab ülevaate eelnõu koostamise ajaveeb: https://ajaveeb.just.ee/planeerimisseadusjaehitusseadus/.

Riigikokku jõudis uus seaduseelnõu 2014. a jaanuaris. Esialgu kulges eelnõu rahulikult ja kaalutletult, liigseks kiirustamiseks ei andnud mh põhjust ka asjaolu, et eelnõule esitati väga palju erinevaid ettepanekuid nii ministeeriumite, omavalitsuste ja nende liitude kui ka erialaliitude ning vabaühenduste poolt. Eelnõu menetluse tempo kiirenes oluliselt just eelmise aasta lõpus-uue alguses, mille põhjuseks oli ilmselge soov vältida pikka aega menetletud seaduseelnõu väljakukkumist Riigikogu koosseisu volituste lõppemise tõttu. Osalt selle tõttu, aga ka mitmete seisukohtade ja pöördumiste arvestamata jätmise pärast, on mitmed erialaspetsialistid väljendanud varjamatut kriitikat uue seaduse suhtes.

Üldsätted, seaduse ülesehitus

Uue seaduse esimesteks säteteks on planeerimisvaldkonna võtmemõisted ning põhimõtted. Osalt on kehtivas seaduses sätestatud põhimõtted ja mõisted lihtsalt ühte kohta koondatud ja ümber korraldatud. Samas on ka sisulisi muudatusi. Nt on uues seaduses defineeritud, mida kujutavad ja sisaldavad planeeringu lähteseisukohad. Kuna nende avalikustamine on teatud planeeringute puhul kohustuslik, siis on tegu olulise täpsustusega. Sisuliselt uus on ka elukeskkonna parandamise põhimõtete osa, mille kohaselt tuleb arvestada kogukondlike väärtustega. Samuti on uus otstarbeka, mõistliku ja säästliku maakasutuse põhimõte.

Uus seadus on kehtivast oma 143 paragrahviga oluliselt mahukam. Osalt on see tingitud uute planeeringuliikide lisandumisest, põhiosa täiendavatest sätetest tuleneb aga uuest ülesehitusest. Kui senikehtinud seadus sätestas planeeringute koostamise ja kaasamise nõuded kõigile planeeringuliikidele sisuliselt ühes peatükis, siis uues seaduses on iga planeeringuliigi menetlusnõuete kohta koostatud eraldi peatükk.

Planeeringud ja nende ülesanded

Kõrgeimaks planeeringute tasandiks jääb ka uue seaduse kohaselt üleriigiline planeering. Sarnaselt praegusega oleks üldplaneering oma iseloomult pigem strateegia kui konkreetne maakasutusplaan. Jätkuvalt tuleb üleriigilises planeeringus käsitleda asustuse, transpordi- jm tehnilise taristu ja rohevõrgustiku teemasid. Võrreldes senisega tuleks lisaks aga panna paika maapõue kasutamise üldised põhimõtted ja suundumused ning väärtuslike maastike ja põllumajandusmaade säilimist ja toimimist tagavad meetmed.

Võrreldes veel kehtiva PlanS sätetega saab uue seaduse kohaselt üleriigilise planeeringu teemaplaneeringuga planeerida ka merealasid. Sellises planeeringus määratletaks üksikasjalikumalt merealade kasutus, sh oleks planeeringu alusel võimalik teha ettepanekuid veeteede muutmiseks või uute veeteede kavandamiseks, määrata sadamate paigutus, määrata kindlaks elektrikaablite ja gaasitorudeks sobivad asukohad jne. Samuti oleks planeeringu ülesandeks reguleerida merepõhjas asuvate maavaradega seonduvat – eelkõige tagada nende kasutuselevõtu võimalused.

Maakonnaplaneeringud oleks ka uue seaduse kohaselt riiklikke ja kohalikke huve tasakaalustavad planeeringud. Maakonnaplaneeringute ülesannete loetelu on jäänud suures osas endiseks. Uute ülesannetena on lisatud regionaalsete jäätmekäitluskohtade (sh regionaalprügilate) asukohavalik ja üldiste kasutustingimuste seadmine kultuuripärandi kaitseks. Rohevõrgustiku, väärtuslike põllumaade, maastike ja looduskoosluste säilitamiseks võib kehtiva seaduse alusel „kavandada meetmeid“, uue seaduse alusel aga „määrata üldised kasutustingimused“. Seaduse seletuskiri ei selgita, kas tegemist on olulise muutusega, ent sõnastusest võib järeldada, et maakonnaplaneeringuga saab selles osas anda üldplaneeringute koostajatele senisest konkreetsemaid juhiseid.

Kohaliku omavalitsuse üldplaneeringud on ka uue seaduse kohaselt aluseks juba konkreetsete kitsenduste seadmiseks kinnistuomanikele. Üldplaneeringu ülesannete loetelu on kehtivaga võrreldes oluliselt pikendatud. Suures osas on tegu erinevates teistes seadustes ja määrustes nimetatud ülesannete ülekordamisega planeerimisseaduses, seega on muudatused selgitavad, mitte sisulised. See on nii nt kallasrajale avaliku juurdepääsu tingimuste määramise, metsamajandamise piirangute ja müra normtasemete kategooriate määramise osas. Olemuslikult uute ülesannetena on seaduses mh loetletud kohalike jäätmekäitluskohtade asukoha määramine, maardlatest ja kaevandamisest mõjutatud aladest tulenevate kitsenduste määramine ning arhitektuurivõistluste korraldamise kohustusega alade määramine.

Detailplaneeringu on uue seaduse kohaselt jätkuvalt kohustuslik linnades ja alevites ehitusloa kohustusega hoone püstitamisel ja olemasoleva hoone laiendamisel üle 33% esialgsest mahust. Lisaks on see uue seaduse kohaselt kohustuslik ka olulise avaliku huviga rajatise, nt spordiväljaku, laululava vms rajamiseks ning olulise ruumilise objekti ehitamiseks, kui selle asukoht on valitud üldplaneeringuga. Samuti võib kohalik omavalitsus määrata detailplaneeringu koostamise kohustuse üldplaneeringus teatud aladele või teatud ehitiste rajamiseks või ka üksikotsusega. Olulise muudatusena ei oleks detailplaneeringu koostamine kohustuslik vaid kinnistu kruntimisel.

Detailplaneeringu koostamisest võib sarnaselt kehtiva õigusega loobuda üksikehitiste rajamisel olemasoleva hoonestuse vahele, eeldusel et see sinna ka sobib. Täiendava tingimusena nõuab uus seadus, et üldplaneeringus on ala üldised tingimused kindlaks määratud ning ehitise püstitamine või laiendamine ei ole nendega vastuolus. Teisalt ei ole enam nõutav naaberkinnisasjade omanike nõusolek. Igal juhul tuleks sel juhul detailplaneeringu asemel koostada projekteerimistingimused.

Detailplaneeringute ülesannete loetelu on väga suures osas sama, mis kehtivas õiguses. Olulise uuendusena võib KOV aga seada tingimusi ka ehitistele, mille rajamiseks ei ole vaja ehitusluba, nt piirata rohevõrgustiku koridoridesse nende toimimist takistavate aedade rajamist. Samuti võib detailplaneeringus kindlaks määrata juhud või alad, kus on nõutav arhitektuurikonkursi läbiviimine.

Eriplaneeringud

Uues seaduses on ette nähtud kaht liiki eriplaneeringute koostamine – riigi või kohaliku omavaliku tasandil. Uued planeeringuliigid peaksid sisuliselt asendama senises seaduses sätestatud erinormid joonehitiste (nt maanteed), olulise ruumilise mõjuga objektide (nn ORMOde) ja riiklikult tähtsate ehitiste kavandamisele.

Riigi eriplaneering tuleb seaduse kohaselt koostada, kui tegemist on ORMOga, mille asukoha valiku või toimimise vastu on suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Seaduses on loetletud objektid, mille puhul tuleb riigi eriplaneering tingimata koostada (nt riigimaantee, avalik raudtee, rahvusvaheline sadam, elektrijaam võimsusega üle 150 MW jne). Lisaks sellele võib Vabariigi Valitsus otsustada, et koostab riigi eriplaneeringu eelkõige maakonnaüleste huvide väljendamiseks riigikaitse ja julgeoleku, energeetika, gaasi transpordi, jäätmemajanduse ning maavarade kaevandamise valdkonnas.

Riigi eriplaneeringu algatamise õigus on Vabariigi Valitsusel, kellele teeb vastava ettepaneku siseministeerium. Eelnõu seletuskirja kohaselt võib siseministeeriumile omakorda esitada taotluse riigi eriplaneeringu algatamiseks sisuliselt igaüks, sellele võimalusele viitavad ka asukohavalikut puudutavad sätted.

Edasine menetlus jaguneb kahte etappi. Esimeses etapis kaalutakse planeeritavale objektile erinevaid asukohti ning valitakse neist sobivaim, samuti viiakse läbi keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) esimene etapp. Pärast asukohavaliku otsuse langetamist koostatakse detailne lahendus, mille alusel saab koostada juba ehitusprojekti. Seega täidab riigi eriplaneering oma lõplikul kujul vastava objekti (nt elektrijaama) jaoks sisuliselt detailplaneeringu rolli. Selles etapis viiakse läbi ka KSH teine etapp.

Kui joonobjektide osas seega suurt midagi võrreldes tänasega ei muutu, siis muude objektide, nt elektrijaamade, gaasiterminalide jms osas annab uus seadus riigile võimaluse asuda neid planeerima kohalike omavalitsuste asemel, sekkudes sellega varasemast enam omavalitsuste autonoomiasse.

Kohaliku omavalitsuse eriplaneering  koostatakse nn kohaliku tasandi ORMOde rajamiseks, kui nende asukohta ei ole omavalitsuse üldplaneeringus kindlaks määratud. Algselt Riigikogusse saadetud eelnõus oli kohaliku tasandite ORMOde planeerimine ette nähtud vaid läbi KOV eriplaneeringu. Riigikogus aga otsustati Siseministeeriumi ettepanekul sätestada alternatiivsed viisid nende planeerimiseks. Seega saab nn kohalikke ORMOsid rajada kahel viisil: a) valides üldplaneeringus asukoha ja koostades selle põhjal detailplaneeringu, b) koostades KOV eriplaneeringu. Kohaliku tasandi ORMOde loetelu kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega, mille uuendamine on siseministeeriumil samuti kavas.

KOV eriplaneeringu saab algatada vaid kohaliku omavalitsuse volikogu (mitte valla- või linnavalitsus). Igal juhul tuleb menetluses läbi viia KSH ning kaaluda objektile erinevaid asukohti. Sarnaselt riigi eriplaneeringuga koosneb planeeringu menetlus kahest etapist – asukoha eelvalikust ning detailsema lahenduse koostamisest, viimane on ehitusprojekti koostamise aluseks. Sarnaselt üldplaneeringule peab KOV eriplaneeringule andma heakskiidu maavanem.

Koostöö ja kaasamine

Olulise põhimõttena on säilinud senine reegel, et planeerimismenetluses võib osaleda igaüks ning igaühel on õigus kogu planeeringu koostamise ajal arvamust avaldada. Seda õigust aitavad tagada normid, mis kohustavad avalikustama kõiki planeeringuid koos lisadega menetluse vältel menetluse läbiviija veebilehel. Negatiivsena võib välja tuua, et vähemalt seaduse sõnastuse kohaselt on avaliku väljapaneku järgse arutelu rolliks pigem avalikkusele planeeringu ning kirjalikult laekunud seisukohtade ja nende arvestamise tutvustamine. Kui see ka praktikas nii olema saab, ahenevad avalikkuse osalusvõimalused seeläbi märgatavalt.

Uues seaduses jagatakse sarnaselt kehtiva õigusega menetlusse (aktiivselt) kaasatavad isikud kooskõlastajateks (kellega tehakse seaduse sõnastuse kohaselt koostööd) ning lihtsalt kaasatavateks, kellele esitatakse planeering ettepanekute ja arvamuste saamiseks. Erinevate planeeringute puhul on kooskõlastajad ja kaasatavad uues seaduses määratletud erinevalt:

·        Üleriigilise planeeringu kooskõlastajateks on ministeeriumid ja üleriigilised omavalitsusliidud. Kaasatavate hulka kuuluvad veel Riigikogu, maavanemad, üksikud KOV-d, asutused, kellel võiks olla põhjendatud huvi, valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid. Samuti võib kaasata isikud, kes on avaldanud selleks soovi.

·        Maakonnaplaneeringu kooskõlastajateks on ministeeriumid, planeeringuala KOV-d, puudutatud valitsusasutused ja planeeringualaga piirnevate maakondade maavanemad. Kaasatavate hulka kuuluvad asutused, kellel võiks olla selle vastu põhjendatud huvi ja valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid. Samuti võib kaasata isikud, kelle huve planeering võib puudutada või kes on avaldanud selleks soovi.

·        Üldplaneeringu kooskõlastajateks on puudutatud valitsusasutused ja planeeringualaga piirnevad KOV-d. Kaasatavate hulka kuuluvad maavanem, isikud, kelle õigusi planeering võib puudutada, isikud, kes on avaldanud selleks soovi, asutused, kellel võiks olla selle vastu põhjendatud huvi, valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid ning maa-ala elanikke esindavad vabaühendused (nt asumi- või külaseltsid). Lisaks võib kaasata isikuid, kelle õigusi küll planeering ei puudutata, ent kelle huve võidakse sellega puudutada.

·        Detailplaneeringu kooskõlastajateks on puudutatud valitsusasutused. Kaasata tuleb isikud, kelle õigusi võib planeering puudutada või kes on selleks soovi avaldanud. KSH läbiviimise korral tuleb kaasata ka asutused, kellel võiks selle vastu olla põhjendatud huvi, valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid ja kohalikud ühendused. Lisaks võib kaasata isikuid, kelle huve planeeringuga puudutatakse.

Võrreldes kehtiva õigusega on nimekiri kooskõlastajatest ja kaasatavatest seega üldisem ja annab planeeringu koostajale rohkem kaalutlusruumi. Kaasatavate valikul on oluline, et nii HMS üldsätete kui ka senise kohtupraktika kohaselt tasub eksida selles suunas, et kaasatakse pigem rohkem osapooli, kui jätta kogemata keegi kaasamata.

Osapoolte kaasarääkimisvõimalused sõltuvad samuti planeeringuliigist, kõige avaramad on need maakonnaplaneeringu ja üldplaneeringu puhul. Nendes menetlustes küsib menetluse läbivija aktiivselt kaasatavatelt esmalt ettepanekuid planeeringu lähteseisukohtadele ja KSH väljatöötamiskavatsusele, seejärel korraldatakse planeeringu ja KSH aruande avalik väljapanek ning avalik arutelu. Pärast planeeringu eelnõu avalikustamist ja enne planeeringu vastuvõtmist küsitakse kaasatavatelt kooskõlastusi ja arvamusi. Seejärel toimub vastuvõetud planeeringu avalik väljapanek ja arutelu (viimane ei ole üldplaneeringu puhul kohustuslik, kui avaliku väljapaneku käigus ei esitata kirjalikke seisukohti või kõik seisukohad on arvesse võetud).

Üleriigilise planeeringu puhul planeeringu vastuvõtmise etappi ja sellele järgnevalt avalikustamist ei ole, piirdutakse vaid planeeringu avalikustamisega veebilehel enne selle kehtestamist. Detailplaneeringu menetluses ei ole vastupidiselt nõutav planeeringu eelnõu avalikustamine. Pärast planeeringu algatamist ja enne selle vastuvõtmist küsitakse küll kooskõlastusi ja seisukohti kaasatavatelt, avalik väljapanek on nõutav alles pärast vastuvõtmist. Avaliku arutelu korraldamise kohustus sõltub sellest, kas avaliku väljapaneku käigus esitati kirjalikke seisukohti.

Keskkonnamõjude hindamine

Uue planeerimisseaduse üheks eesmärgiks on olnud planeeringute ning nende keskkonnamõjude hindamise menetluse parem omavaheline sidumine. Paralleelselt PlanS uue redaktsiooniga on välja töötatud keskkonnamõjude hindamise süsteemi muutused, mille kohaselt hakkaks KOV kui planeeringu koostamise korraldaja teostama sisulist järelevalvet ka selle mõjude hindamise üle. Needki muutused võttis Riigikogu äsja vastu, lähemalt kirjutame neist juba järgmises uudiskirjas.

Menetluslikult toimub KSH läbiviimine paralleelselt planeeringu koostamisega. KSH väljatöötamiskavatsus, mis sisuliselt asendab tulevikus KSH programmi, töötatakse välja koos planeeringu lähteseisukohtadega. Need dokumendid esitatakse koos ka kaasatavatele kooskõlastamiseks ja arvamuse andmiseks.

KSH aruanne töötatakse välja koos planeeringu eelnõuga (tänases mõtte eskiislahendusega); need dokumendid avalikustatakse ja saadetakse kaasatavatele koos. KSH aruanne tuleb koostada juba enne planeeringu vastuvõtmist, kuna vastuvõtmisel tuleb kontrollida, kas aruande tulemusi on planeeringus arvesse võetud. Samas on seaduse kohaselt juhul, kui planeeringut vastuvõtmise järgse avalikustamise tulemusel oluliselt muudetakse, võimalik ka KSH aruannet täiendada. Sel juhul järgneb aruande uus kooskõlastamine ja avalikustamine.

Planeeringute järelevalve

Sarnaselt kehtiva õigusega teostatakse ka uue seaduse kohaselt teatud planeeringute üle järelevalvet (uues sõnastuses: annab heakskiidu). Maakonnaplaneeringute üle teostab järelevalvet vastav minister, üld- ja detailplaneeringute üle maavanem. Järelevalve läbiviimise kord ja pädevus on samuti sarnane varasemaga, olulise uuendusena on sätestatud vaid nõue, et maavanem kontrollib ka KSH menetluse vastavust õigusaktidele.

Planeeringute ülevaatamine

Senisest erinevalt on uues seaduses sätestatud planeeringute ülevaatamise kohustus. Kehtivas seaduses on planeeringute ülevaatamine seotud Riigikogu ja kohalike omavalitsuste valimistega. Uues seaduses on seevastu sätestatud konkreetne ajavahemik, mille järel tuleb planeeringud üle vaadata.

Üleriigiline planeering tuleb üle vaadata iga kümne, maakonnaplaneering iga seitsme, üldplaneeringud viie aasta järel. Üldplaneeringute ülevaatamisel peab KOV vaatama üle ka detailplaneeringud.

Üldjoontes kontrollitakse planeeringute ülevaatamisel samu asju, mida siiani. Lisaks senisele tuleb aga maakonna- ja üldplaneeringute ülevaatamisel kontrollida, kas teistest planeeringutest või õigusaktidest tulenevalt on planeeringusse vaja teha muudatusi.

Kokkuvõte

Uus planeerimisseadus ei too esmapilgul kaasa väga revolutsioonilisi muudatusi, pigem on olemasolevat seadusandlust kohendatud ja täiendatud. Samas on uues seaduses kaks valdkonda, mille osas on tehtud olulise mõjuga muudatusi; nende täpsem sisu ja ulatus saab selgeks läbi haldus- ja kohtupraktika.

Esimene puudutab eriplaneeringuid. Kuna tegemist on sisuliselt uute reeglitega, mis riigi eriplaneeringu puhul toovad kaasa senisest jõulisema riigipoolse sekkumise konkreetsete objektide rajamisse, siis saab nende reeglite rakendamine praktikas vähemalt esialgu tõenäoliselt olema vastuoluline ja vaidlusi tekitav.

Teine puudutab koostööd ja kaasamist. Kuna kaasatavate ja koostöö tegijate valikul on planeeringumenetluse läbiviijatele antud varasemast ulatuslikum kaalutlusruum, annab see ühelt poolt teoreetiliselt võimaluse teha paindlikumaid ja mõistlikumaid otsuseid. Teisalt võib ennustada, et reeglite rakendamine toob tõenäoliselt samuti kaasa hulgaliselt vastuolulisi otsuseid ning vaidlusi.