Aarhusi konventsiooni kontrollikomitee: EL ei taga nõuetekohast juurdepääsu
õigusemõistmiseleMärtsi keskpaigas avalikustas Aarhusi konventsiooni
kontrollikomitee (ACCC - konventsiooni rakendamist hindav ja selleteemalisi
vaidlusi lahendav ekspertkogu) oma otsuse, mille kohaselt on Euroopa Liit
rikkunud leppe osalise kohustusi. Rikkumine seisneb ekspertide hinnangul
selles, et EL ei võimalda tõhusat juurdepääsu õigusemõistmisele neil juhtudel,
kui avalikkuse esindajad ei ole rahul Liidu institutsioonide (Euroopa
Komisjoni, Nõukogu jt) otsustega või tegevusetusega. Selline nõue sisaldub
konventsiooni artikkel 9 lõikes 3 ning see kehtib nii EL liikmesriikidele kui
ka EL institutsioonide suhtes.
Vaidlus sai alguse juba 2008. aastal, mil ACCC poole pöördus
vabaühendus ClientEarth, leides, et reeglid kaebeõiguse kohta Euroopa Kohtus on
liiga piiravad ja vastuolus Aarhusi konventsiooniga. Avalikkuse esindajatel
puuduvad ClientEarthi hinnangul nõuetekohased võimalused vaidlustada nt EL
asutuste poolt kemikaalide turule toomise lube, GMO-de kasvatamise lube ja
teisi otsuseid. 2011. a leidis kontrollikomitee, et kuigi reeglid olid
varasemalt olnud piiravad, oli Euroopa Kohus parasjagu arutamas pretsedendiväärtusega
vaidlusi (Stichting Milieu), mis
võinuks oluliselt muuta senist praktikat ja lükkas lõpliku otsuse asjas edasi.
Need kaks vaidlust said vahepeal oma lahenduse (vt ka meie 2015. a jaanuarikuu
uudist), mistõttu sai kontrollikomitee võtta küsimuses lõpliku seisukoha.
Stichting Milieu juhtum
Esmalt hindas kontrollikomitee, kas Euroopa Kohtu otsus nn Stichting Milieu juhtumis kujutas endast
otsustavat pööret Euroopa Kohtu senises praktikas, mis tagaks EL õiguse
kooskõla konventsiooniga. Selles juhtumis leidis Üldkohus (I kohtuaste), et EL
õigus ei olnud Aarhusi konventsiooniga kooskõlas, kuna defineeris liiga
kitsalt, milliseid EL institutsioonide otsuseid oli avalikkuse esindajatel (sh
keskkonnaühendustel) võimalik vaidlustada.
Komisjon vaidlustas aga Üldkohtu otsuse ning Euroopa Kohus
(II kohtuaste) leidis, et Aarhusi konventsioonile tuginedes ei ole võimalik EL
õigusakte (sh neid, mis reguleerivad juurdepääsu õigusemõistmisele)
vaidlustada.
ACCC leidis, et Üldkohus oli korrektselt tuvastanud, et EL
õigus polnud Aarhusi konventsiooniga kooskõlas. Kuna see otsus aga tühistati
Euroopa Kohtu poolt, ei kujuta Stichting
Milieu juhtum endast pretsedenti, mis võimaldaks tõdeda, et vastuolu
konventsiooni ja EL õiguse vahel on kõrvaldatud.
Euroopa Kohtu
lahendid siseriiklike õiguskaitsevahendite kohta
EL tõi ühe argumendina välja, et Euroopa Kohus on oma
praktikas korduvalt rõhutanud, et Aarhusi konventsioonist tulenevalt on
avalikkuse esindajatel õigus vaidlustada keskkonnaasju siseriiklikes kohtutes.
ACCC leidis, et selline tegevus Kohtu poolt on küll kiiduväärt, ent ei kõrvalda
probleeme seoses EL institutsioonide otsuste vaidlustamise võimalustega. Avalikkuse
esindajad ei saa siseriiklikes kohtutes seada kahtluse alla EL institutsioonide
tegeuvse õiguspärasust. Seega olid EL vastavasisulised argumendid
asjassepuutumatud.
EL toimimise lepingu
artikkel 263 lg 4 ja selle rakenduspraktika
Oma 2011. a otsuses leidis ACCC, et EL otsuste vaidlustamise
võimalusi võiks oluliselt avardada ka Euroopa Kohtusse pöördumise õigust
reguleeriva EL alusleppe teksti muudatus (EL toimimise lepingu (ELTL) art 263
lg 4). Selle eelduseks oli aga, et kohtupraktika tõlgendab uut sätet liberaalsemalt
kui varasemat teksti.
ELTL art 263 lg 4 sisuliseks uuenduseks oli isikute võimalus
vaidlustada „üldkohaldatavaid akte, mis
puudutavad neid otseselt ja ei sisalda rakendusmeetmeid“. Euroopa Kohtu
praktika lähema analüüsi põhjal leidis ACCC, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt
on mõisted „üldkohaldatavad aktid“, „puudutab otseselt“ ja „ei sisalda
rakendusmeetmeid“ sisustatud lubamatult kitsalt selleks, et tagada EL õiguse
vastavus Aarhusi konventsiooni nõuetega. Ka muudetud ELTL sätte alusel puudub
valitsusvälistel keskkonnaorganisatsioonidel võimalus esitada kaebus puhtalt
keskkonnakaitse eesmärgil ning paljud otsused ei oleks selle sätte alusel põhimõtteliselt
vaidlustatavad.
Aarhusi-määruses
sätestatud vaidemenetlus
Lisaks Euroopa Kohtusse pöördumise võimalustele analüüsis
ACCC ka nn Aarhusi määrust, mis näeb ette võimaluse esitada EL institutsioonide
poolt antud haldusaktide peale vaie. ACCC leidis, et ka see võimalus ei ole
piisav, et tagada EL õiguse täielik kooskõla Aarhusi konventsiooniga.
Esiteks leidis ACCC, et lubamatu oli kitsendus, mille
kohaselt saavad vaidemenetlust kasutada vaid teatud tingimustele vastavad keskkonnaühendused.
ACCC rõhutas, et kuigi ka sellised keskkonnaühendused on „avalikkuse esindajad“,
on konventsiooniga vastuolus sellised keskkonnaotsuste vaidlustamise reeglid,
mille kohaselt ei ole suurel osal avalikkuse esindajatest (sh kõigil, kes ei
vasta keskkonnaühenduse mõistele) kaebeõigust.
Samuti on EL Aarhusi määrus vastuolus Aarhusi
konventsiooniga seetõttu, et võimaldab vaidlustada vaid keskkonnaõiguse
valdkonnas vastu võetud üksikakte. Keskkonnaõiguse valdkonna üksikakti mõiste
on liiga kitsas, välistades teatud otsuste vaidlustamise, mida Aarhusi
konventsiooni kohaselt peaks vaidlustada saama. Konventsiooni kohaselt peaks
nimelt saama vaidlustada kõiki akte, mis on keskkonnaõigusega vastuolus –
sellised aktid ei pea aga olema tingimata keskkonnaõiguse alased (võivad olla
nt transpordialased, ehitusalased vms). Analoogselt on liigselt kitsendav ka
tingimus, et vaidlustada saab vaid akte, mis on õiguslikult siduvad ja omavad
välismõju.
Samas leidis ACCC, et vaidemenetluse läbiviimine sama organi
poolt, kes tegi vaidlustatava otsuse, ei ole probleemiks, kuna juhul, kui isik
ei ole vaideotsusega rahul, on tal edasi õigus pöörduda Euroopa Kohtusse.
ACCC peamised
järeldused ja soovitused
Eeltoodud põhjustel leidis ACCC, et EL õigus ei vasta EL
institutsioonide tegevuse vaidlustamise osas jätkuvalt Aarhusi konventsiooni
nõuetele.
Tulenevalt konventsiooni nõuete rikkumisest soovitas ACCC:
Muuta nn Aarhusi määrust ja/või muid õigusakte
viisil, et Euroopa Kohtule oleks üheselt arusaadav, et just nende õigusaktidega
võetakse EL õigusesse üle Aarhusi konventsiooni artikkel 9 lõiget 3; Kasutada Aarhusi konventsiooni üle võtvates seadustes
sõnastust, mis vastaks täiel määral konventsiooni nõuetele.
Kohus rõhutas, et kui EL kavatseb oma kohustuste täitmisel
tugineda kohtupraktikale, tuleb Euroopa Kohtul hinnata nii kehtivate EL
õigusaktide vastavust Aarhusi konventsioonile kui tõlgendada EL õigust viisil,
mis vastaks võimalikult suurel määral konventsioonile.
Mis saab edasi?
ACCC järeldused tulevad arutlusele ning seatakse
vastuvõtmiseks üles juba selle aasta septembris Montenegros toimuval
konventsiooni osapoolte kohtumisel. Varasemalt on kontrollikomitee otsused osalisriikide
poolt eranditult vastu võetud. Seekord on olukord poliitiliselt mõneti
teistsugune – konventsiooni nõuete rikkujateks ei peeta üksikut riiki, vaid
suurt osa konventsiooni allakirjutanud riike ühendavat EL. KÕKi hinnangul
tuleks siiski jätkata senist praktikat ning EL kui konventsiooni osalist ei
tohiks tähtsusest ja suurusest olenemata kohelda võrdsematest võrdsemalt. Selline
käitumine seaks ohtu nii konventsiooni kui selle kontrollikomitee
tõsiseltvõetavuse. Oluline roll on siinkohal ka Eestil, kelle eesistumise
perioodi kohtumine ja sellele eelnev EL seisukoha koondamine jääb.
ACCC
otsuse tekst
|
