Riigikohus:
maakonnaplaneeringute mõjude hindamine peab andma vastuse lahenduste
põhimõttelise sobivuse kohta (3-16-1472)
Riigikohus tegi 8.
augustil otsuse haldusasjas nr 3-16-1472, milles andis hinnangu Hiiumaa mereplaneeringu keskkonnamõju
strateegilise hindamise (KSH), nn Natura hindamise algatamata jätmise ja
piiriülese koostöö õiguspärasusele. Riigikohus leidis, et planeeringu mõjude
hindamine oli tuuleenergia eelisarendamise alade kindlaksmääramise osas
ebapiisav ning tühistas seetõttu planeeringu vastavas osas. Tegemist on
lahendiga, millel on oluline mõju tulevaste kõrgema tasandi planeeringute
keskkonnamõjude hindamisele. Planeeringu sisust
Vaidlusalune mereala planeering
kehtestati Hiiu maavanema 20. juuni 2016. a korraldusega, planeeringuga määrati
kindlaks mereala kasutusviisid ja ‑tingimused. Korralduse peale esitasid kaebuse MTÜ
Hiiu tuul, Emmaste vald (tänane Hiiumaa vald) ja mitmed eraisikud. Kaebajad
leidsid, et planeeringus merekaablite ühendussuundade ja nende asukohtade
määramata jätmine on vastuolus planeerimisseaduses sätestatuga, maaplaneeringu
koostamisel ei ole järgitud ORMO (olulise ruumilise mõjuga objekt) ja riiklikult
tähtsa ehitise asukohavalikule ettenähtud nõudeid. Samuti leidsid kaebajad, et planeeringus
määratud tuuleenergia tootmise alade puhul ei ole kaalutud erinevaid võimalikke
asukohti, korralduses ei ole õigesti käsitletud Natura 2000 alade kaitse
teemat, arvestatud ei ole nn Espoo konventsioonist tulenevat kohustust viia
läbi piiriülest mõjude hindamist, samuti pole arvestatud Hiiumaa enamuse
elanike soovi, et Hiiumaa rannikule tuuleparke ei rajataks.
Tallinna Halduskohus
kaebajatega ei nõustunud ja jättis kaebuse rahuldamata. Ka Tallinna ringkonnakohus
jättis kaebajate apellatsiooni rahuldamata. Riigikohtus vaidlesid pooled eelkõige
selle üle, kas vaidlusalune mereplaneering on sedavõrd kõrge tasandi planeerimisdokument,
et ei eelda tuuleparkide rajamisega kaasnevate mõjude põhjalikumat hindamist,
kui seda antud juhul KSH ja nn Natura eelhindamise raames tehti ja põhjalikum
hindamine on võimalik lükata hilisematesse tuuleparkide rajamise etappidesse.
KSH eesmärk ja roll planeerimismenetluses
Riigikohus märkis, et
siseriikliku keskkonnamõju hindamise regulatsiooni (keskkonnamõju hindamise ja
keskkonnajuhtimissüsteemi seadus, KeHJS) aluseks on direktiiv 2001/42/EÜ (nn KSH direktiiv). Seega tuleb regulatsiooni tõlgendada lähtuvalt EL õigusest
ja Euroopa Kohtu praktikast. KSH reeglite eesmärgiks on selgitada ja arvestada
keskkonnamõju otsustusprotsessi varajases staadiumis, kui kavandatava
tegevusega seotud põhimõttelised alternatiivid on veel otsustamiseks avatud, st
juba strateegiliste valikute tegemisel. Planeeringuga paralleelselt väljatöötataval
KSH-l peaks olema aktiivne roll planeeringulahenduse kujunemisel ning see ei
peaks piirduma vaid juba välja töötatud lahenduste tagantjärgi korrigeerimise
ja mõjude leevendamiseks sobivate meetmete pakkumisega. KSH direktiivist tuleneb
nn reastamise põhimõte, mis tähendab, et otsustusprotsessi kõrgemal tasandil
tehtav hindamine peab andma raamistiku edasiste hindamiste jaoks. N-ö madalama
tasandi otsuse mõjude hindamise (sh konkreetsete projektide keskkonnamõju
hindamise - KMH) esemeks tuleb jätta
küsimused, mida saab tõhusamalt hinnata hilisemates etappides. See aga ei
tähenda, et KMH saaks asendada KSH-d või et KSH raames võiks jätta hindamata
need mõjud, mille hindamine on just KSH ülesanne. Riigikohus selgitas, viidates
mitmetele Euroopa Kohtu lahenditele, et KMH ja KSH eesmärgid ja meetodid on
erinevad. KMH sisuks on, kuidas konkreetset arendustegevust ellu viia, kuid KSH
eesmärgiks on mõjutada alternatiivsete arengusuundade ja arengute valikut
otsustusprotsessi sedavõrd varajases staadiumis, kus on võimalik strateegilisi alternatiive
kaaluda ja nende vahel valida. Riigikohus selgitas, et
KSH rolliks on anda planeeringu kehtestajale infot, mille põhjal saaks kujuneda
veendumus, et planeeringus tuuleenergia tootmiseks määratud alad sobivad selleks
põhimõtteliselt, samuti et paremad alternatiivid selleks puuduvad. Eriti
oluline on alternatiivide puudumise välja selgitamine, kui selgub vajadus
kavandatava tegevuse elluviimiseks hoolimata selle ebasoodsast mõjust Natura
2000 võrgustiku alale. Põhimõttelise sobivuse väljaselgitamiseks võib
Riigikohtu hinnangul kasutada näiteks lähenemist, kus esmalt hinnatakse
stsenaariumi, kus kavandatav tegevus viiakse ellu suurimas lubatud mahus. Kui
sellega kaasnevad mõjud osutuvad ülemääraseks, saab hakata lisama tingimusi,
mille järgimisel oleks tegevus võimalik ülemääraste mõjudeta ellu viia.
Uute andmete kogumine KSH raames
Oluliseks vaidluskohaks
oli kohtuasjas, kas KSH raames võis tugineda vaid varem kogutud andmetele või
oleks pidanud läbi viima täiendavaid uuringuid. Riigikohus rõhutas, et KSH
reeglid ei anna alust lähtuda pelgalt varem tehtud uuringutest, vaid nõuavad
tuginemist hindamise ajal mõistlikult kättesaadavatele, sh ka uute uuringutega
kogutavatele teaduslikele andmetele. Kolleegium toonitas, et KSH raames ei või
jätta mõju vajaliku täpsusega hindamata ja sellega ka KSH ülesanded täitmata põhjendusel,
et arendustegevuse parameetrid ei ole veel kindlalt teada. Riikliku tasandi
planeeringu mõju hindamisel tuleb lähtealuseks võtta see, millist tegevust, millises
asukohas ja millises ulatuses riik planeeringus kavandab ja põhimõtteliselt
võimalikuks peab, mitte seda, kuidas arendajad kavandatu tulevikus tegelikult
ellu viivad.
Riigikohus leidis, et KSH
ei pea küll detailideni välja selgitama kõiki tingimusi, mida planeeringu
elluviimisel tuleb arvestada, ent abstraktne iseloom ei saa vabandada
keskkonnaseisundi uurimata jätmist. Täpsemalt leidis Riigikohus, et KSH käigus
oleks pidanud läbi viima uuringud linnustiku, kalade ja nahkhiirte suhtes,
mille osas KSH küll tunnistas andmete puudulikkust, ent nägi ette vaid nende
andmete väljaselgitamise edasiste mõju hindamiste raames. Riigikohus leidis, et
mõjude hilisem, üksikute tuuleparkide kaupa hindamine ei võimalda arvestada keskkonnakaalutlustega
piisavalt strateegiliste valikute langetamisel ning ei võimaldaks arvestada
kumulatiivseid ning laiaulatuslikke mõjusid.
Kokkuvõtlikult leidis
Riigikohus, et KHS ei vastanud kehtivast
õigusest tulenevatele nõuetele, kuivõrd mitmed tuuleparkide ja neid ühendavate elektrikaablite mõjud ja seosed on
välja selgitamata ning asjakohased uuringud tegemata.
Nn Natura hindamine
EL loodusdirektiivi (92/43/EMÜ) kohaselt tuleb läbi viia nn Natura hindamine
selliste kavade või projektide suhtes, mis tõenäoliselt avaldavad Natura aladele
olulist mõju. Kavadele või projektidele võib anda nõusoleku vaid siis, kui
ollakse kindlaks tehtud, et need ei avalda Natura 2000 aladele terviklikkusele
negatiivset mõju. Vastav hindamise kohustus kehtib ka strateegiliste
dokumentide, sh planeeringute suhtes, mida kinnitavad ka Euroopa Komisjoni
juhised (sh juhis tuuleenergia ja Natura
2000 alade kaitse kohta).
Riigikohus märkis, et Eesti
„Juhised Natura hindamise läbiviimiseks loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3
rakendamisel Eestis“ lubavad vastuolus KeHJS-s sätestatuga kõrgema taseme
planeeringute puhul piirduda ainult eelhinnanguga (Natura hindamise esimene
etapp, mille käigus otsustatakse, kas on vaja lähemat mõjude hindamist või on
mõjud välistatud). Sellist lähenemist ei toeta ükski õigusnorm. Vaidlusaluse KSH
käigus järgiti aga just seda siseriikliku juhist ning viidi läbi vaid Natura
eelhindamine. Selle käigus leiti, et mitme planeeritava tegevuse elluviimisega võib
kaasneda mõningane negatiivne mõju loodusaladele ja nende kaitse-eesmärkidele.
Kokkuvõtvalt aga leiti, et kavandatavate tegevuste kohta täpsete andmete
puudumise tõttu ei ole KSH raames võimalik teha täiemahulist Natura hindamist
ega anda lõpphinnangut selle kohta, milline mõju täpselt Natura võrgustiku
aladele ja kaitstavatele elupaigatüüpidele ning kaitstavate liikide
elupaikadele avaldub.
Riigikohus leidis, et selline
lähenemine oli lubamatu. Natura hindamine tuleb läbi viia ka strateegiliste
dokumentide, sh planeeringute suhtes, kui need võivad Natura 2000 alade
kaitse-eesmärke kahjustada. Sellise hindamise käigus tuleks Euroopa Kohtu
praktika kohaselt teha kindlaks kõik kava aspektid, mis võivad avaldada mõju kaitse-eesmärkidele,
hinnangus ei tohi olla lünki ja selles peavad olema täielikud, täpsed ja
lõplikud seisukohad ning järeldused, mis hajutaksid kõik teaduslikult
põhjendatud kahtlused asjaomasel kaitsealal kavandatud tööde mõju kohta.
Kuna antud juhul Euroopa
Kohtu nõudmistele vastavat Natura hindamist läbi ei viidud, puudus planeeringu
kehtestajal teave Natura aladele kahjulike mõjude osas (st need ei olnud
välistatud) ning seega ei saanud planeeringu kehtestamine olla õiguspärane.
Piiriülene koostöö
KeHJS regulatsiooni
kohaselt peab KSH aruanne peab sisaldama mh piiriülese keskkonnamõju käsitlust,
tulenevalt piiriülese keskkonnamõju hindamise konventsiooni (nn Espoo
konventsiooni) protokollist. Piiriülese KSH sätet kohaldatakse, kui
strateegilise planeerimisdokumendi elluviimisega eeldatavalt kaasneb oluline
keskkonnamõju teise riigi keskkonnale või kui seda taotleb eeldatavalt
oluliselt mõjutatav riik. Konventsiooni kohaselt on tuulepargid selline
kavandatav tegevus, mis võib eeldatavalt esile kutsuda olulist kahjulikku
piiriülest keskkonnamõju ning sellisel juhul peab teist riiki teavitama.
Käesolevas vaidluses
teavitas Keskkonnaministeerium Soomet ja Rootsit KSH algatamisest ja saatis KSH
programmi kokkuvõtte. Saadetud kirjas märgiti, et tegemist ei ole konventsiooni
kohase teavitusega, vaid teabe andmisega. Kirja kohaselt ei ole planeeringu kui
sellise tegemist olulist keskkonnamõju omava tegevusega ja piiriülest mõju pole
ette näha, kuid see võib kaasneda tehniliste rajatiste arendamisel. Edasisse
menetlusse naaberriike ei kaasatud, kuigi Soome vastavat soovi Eestile avaldas.
Riigikohus leidis, et
piiriülene menetlus oleks tulnud algatada ja saata naaberriikidele nõuetekohane
teavitus, sest tuuleparkide ning neid teenindavate tehniliste rajatistega võib
kaasneda oluline mõju naaberriikide keskkonnale. Sellisel juhul on piiriülese
KSH menetluse algatamine kohustuslik sõltumata sellest, et vaidlusaluse maakonnaplaneeringu
alusel vahetult keskkonda mõjutavat tegevust veel ei saa alustada ning
vajalikud on täiendavad loamenetlused.
Seega oli Riigikohtu
hinnangul piiriülese KSH algatamata jätmine vastuolus KeHJS sätetega ning
samuti oli õigusvastane see, et KSH üle teostas järelevalvet Keskkonnaministeeriumi
asemel Keskkonnaamet.
Kokkuvõtvalt leidis
Riigikohus, et menetlusvead KSH käigus ja nn Natura hindamisel on sellised, mis
võisid mõjutada asja sisulist otsustamist. Sellest tulenevalt tühistas
Riigikohus mereplaneeringu tuuleenergia tootmise alade osas ehk osas, milles
kaebajad planeeringu vaidlustasid.
Otsuse mõjud praktikale
KÕKi hinnangul on otsusel
suur mõju KSH praktikale Eestis, eriti kõrgema tasandi planeeringute puhul.
Oluliseks võib pidada nelja aspekti. Esiteks nõudis Riigikohus, et KSH-le
antaks oluline roll planeeringumenetluses, st et selle tulemusi planeeringulahenduse
väljatöötamisel tõsiselt arvesse võetaks ja lahendusi vajadusel ümber
kujundataks. Teiseks sedastas Riigikohus, et planeeringute mõjude hindamine
peab olema täpsem, kui see siiani vahel olnud on – ka kõrgema tasandi
planeeringute puhul tuleb välja selgitada lahenduste sobivus ning see, et
tegemist on parima alternatiiviga. Lubamatu on piirduda üldsõnaliste
hinnangutega ning jätta sisulisem mõju hindamine (koos uute andmete kogumisega)
järgmistesse etappidesse. Kolmandaks rõhutas Riigikohus, et nn Natura hindamine
tuleb võimalikult sisukalt läbi viia ka kõrgema tasandi planeeringute puhul.
Neljandaks toonitas Riigikohus, et piiriülese mõju hindamist tuleb tõsiselt
võtta ning vajadusel naaberriike menetlustesse kaasata.
Kohtulahendi kui
tõlgendusjuhise edasisel kasutamisel on
samas oluline silmas pidada, et antud juhul oli tegemist planeeringuga, millele
enam täiendavaid planeerimismenetlusi ei järgnenud, vaid mille alusel sai juba
asuma ehitusprojekte koostama. Seega ei pruugi samasuguste standardite
kohaldamine n-ö tavapäraste maakonnaplaneeringute puhul asjakohane olla. Küll
aga on lahend suundanäitav eriplaneeringute ning üldplaneeringute suhtes.
Kohtuotsus
|
