Euroopa Kohus: keskkonnamõju hindamine võib
olla kohustuslik ka käitise tegevusaja pikendamisel
Euroopa Kohus selgitas oma 29. juulil otsuses
kohtuasjas C‑411/17,
kuidas tõlgendada piiriülese mõjude hindamise Espoo konventsiooni, Arhusi konventsiooni,
EL loodus direktiivi, linnudirektiivi ja keskkonnamõju hindamise (KMH) direktiivi
seoses õigusaktiga, millega Belgia Kuningriik pikendas oma territooriumil
asuvate tuumaelektrijaamade kasutusaega. Euroopa Kohus leidis, et ka tuumajaama
eluea pikendamine on tegevuseks, mille keskkonnamõjusid tuleb nõuetekohaselt
hinnata. Seega oli Belgia otsus jätta tuumajaamade eluea pikendamisel mõjud
hindamata, EL õigusega vastuolus.
Vaidluse
taust
2003. aastal võeti Belgias vastu seadus,
millega keelati uute tuumaelektrijaamade ehitamine ja käikulaskmine. Samuti
nähti ette, et individuaalsed käitusload ja tööstusliku elektritootmise load
kaotavad kehtivuse 40 aasta möödumisel konkreetse tuumaelektrijaama
käikulaskmisest. Siiski jäeti seadusega võimalus seda ajakava muuta, kui riigi
elektrivarustuskindlus on ohus.
2013. aastal vastuvõetud seadusega lükati ühes
tuumaelektrijaamas (Tihange 1) tööstusliku elektritootmise lõpetamise kuupäeva
kümne aasta võrra edasi ning kasutati 2003. aasta seaduses kuningale ettenähtud
võimalust muuta tuumaenergiast loobumise ajakava. Aasta hiljem otsustas
valitsus veel kahe tuumaelektrijaama (Doel 1 ja Doel 2) elektritootmise aega
pikendada kümne aasta võrra. 2015. aastal muudeti taas tuumaenergiast loobumise
ajakava ja lükati Doel 1 ja Doel 2 tuumaelektrijaamade tööstusliku
elektritootmise lõpetamise kümne aasta võrra edasi ning nähti ette nende
tuumajaamade deaktiveerimine aastal 2025. Tähtaegade edasilükkamise tõttu
sõlmis kahe asjaomase tuumajaama omanik Belgia riigiga lepingu 700 miljoni euro
ulatuses uuendusinvesteeringute kava elluviimiseks, et pikendada tuumajaamade
käitamist seaduses ette nähtud tähtajani.
2015. aasta seadusele esitasid põhikohtuasjas
kaebuse keskkonnakaitseühendused Inter-Environnement Wallonie ASBL ja Bond
Beter Leefmilieu Vlaanderen ASBL. Kaebajate hinnangul võeti seadus vastu ilma nii
Espoo ja Arhusi konventsiooniga kui ka keskkonnamõju hindamise direktiivi,
elupaikade direktiivi ja linnudirektiiviga kehtestatud otsuste eel
keskkonnamõju hindamise nõudeid järgimata. Belgia konstitutsioonikohus otsustas
kohtumenetluse peatada ja esitas Euroopa Kohtule rea eelotsuse küsimusi.
Esiteks käsitles Euroopa Kohus keskkonnamõju hindamise direktiiviga seotud
küsimusi.
Mõjude
hindamine oli kohustuslik
Euroopa Kohus leidis, et seesuguseid meetmeid
(õigusakt koos sellega kaasnevate renoveerimistöödega) tuleb nii EL KMH
direktiivi kui ka loodusdirektiivi tähenduses käsitleda „projektina“, mille suhtes
tuleb eelnevalt läbi viia keskkonnamõju hindamine. Euroopa Kohus leidis, et
hindamaks, kas tegemist on projektiga KMH direktiivi tähenduses, ei saa
seaduses ettenähtu (tuumajaamade eluea pikendamine) elluviimist eraldada
sellega kaasnevatest töödest (moderniseerimine, renoveerimine, kolme uue
ehitise rajamine jm). Seetõttu on direktiivi mõttes tegemist ühe ja sama
projektiga, seda ka vaatamata sellele, et ühe tuumajaama puhul on vajalik ka
hilisemate aktide vastuvõtmine (uue loa väljastamine elektritootmiseks). Euroopa
Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on juhul, kui tegemist on „projektiga“
KMH direktiivi tähenduses, see ka projektiks EL loodusdirektiivi tähenduses.
Projektid, mille keskkonnamõju tuleb hinnata,
on loetletud KMH direktiivi lisades I ja II. Lisas I on keskkonnamõju hindamist
nõudvate projektide seas loetletud tuumaelektrijaamad ja muud tuumareaktorid, sh
nende jaamade või reaktorite lammutamine või kasutusest kõrvaldamine. Antud
juhul on aga kohtu hinnangul tegemist mitte uue projektiga, vaid olemasolevate
tuumajaamade projektide muudatustega. Ka nende keskkonnamõju tuleb
keskkonnamõju hindamise direktiivi lisa I p-i 24 kohaselt hinnata, kui neil
võib eeskätt nende laadi või ulatuse tõttu olla samasugune keskkonnamõju kui
projektil endal. Euroopa Kohus leidis, et seaduse ja sellega kaasnevate tööde võimalik
keskkonnamõju on võrreldav ulatusega tuumaelektrijaamade algse käivitamise
keskkonnamõjuga, mistõttu tuleb nende osas läbi viia keskkonnamõju hindamine.
EL loodusdirektiivi kohane nn Natura hindamine
oli samuti kohustuslik, kuna kahe jaama tarbeks võetakse jahutusvett Natura
2000 võrgustikku kuuluvast jõest, milles asuvad kaitsealused liigid. Samuti oli
Natura hindamine kohustuslik tuumajaamadega kaasneva suurõnnetuse ohu tõttu.
Mõjude
hindamise ajastus
Järgnevaks käsitles Euroopa Kohus, millises
etapis tuleb keskkonnamõju hindamine läbi viia. KMH direktiivi kohaselt peab
seda tegema enne loa andmist. Juhul kui riigisisese õigusega nähakse tegevusloa
osas ette mitmeetapiline loamenetlus, tuleb projekti keskkonnamõju hindamine
läbi viia esimesel võimalusel, kui on võimalik kindlaks määrata ja hinnata kogu
mõju, mida see projekt keskkonnale avaldada võib. Euroopa Kohus leidis, et
antud juhul tuleb 2015. a seadust käsitleda tegevusloana, kuna selles
määratletud projekti peamised tunnused ja vastuvõetud meetmed (tuumajaamade
taaskäivitamine ja tegutsemise lõpetamise edasilükkamine kümne aasta võrra) ei
ole enam vaieldavad ega muudetavad, isegi kui nende elluviimine nõuab
täiendavaid, täpsustavaid menetlusi.
Samuti tuleb koos tuumajaamade eluea
pikendamise kui põhilise tegevusega hinnata sellega lahutamatult seonduvate
tööde (renoveerimine jm) keskkonnamõju, kuna need on loamenetluse selles
staadiumis piisavalt identifitseeritavad.
Eeltoodud tõlgendused mõjude hindamise
ajastuse osas kohalduvad ka Natura hindamisele.
Erandite
kohaldamine tulenevalt elektrivarustuse tagamise vajadusest
Euroopa Kohus analüüsis lisaks üldisele
kohustusele ka küsimust, kas KMH direktiivi ning EL loodusdirektiivi kohaseid
hindamisi ja kohustusi võis eirata seetõttu, et projekt oli hädavajalik Belgia
elektrivarustusega tagamiseks.
Kohus ei välistanud, et liikmesriigi
elektrivarustuskindluse tagamise vajadus võib olla erandjuht, mis õigustab KMH
direktiivi kohase mõjuhindamise läbiviimata jätmist. Samas on erandi tegemine
võimalik ainult juhul, kui liikmesriik suudab tõendada, et tema poolt välja
toodud oht elektrivarustuskindlusele on mõistlikult tõenäoline ja projekt on
kiireloomuline. Samuti on liikmesriigile sellise erandi tegemise soovi korral
direktiivis siiski ette nähtud teatud kohustused. Liikmesriigid peavad
kontrollima, kas kohane oleks mõni muu hindamisviis, tegema üldsusele
kättesaadavaks sellise hindamisviisi põhjal saadud teabe ning teatama Euroopa Komisjonile
enne loa andmist erandi tegemise põhjendused. Nende tingimuste eesmärk on
tagada keskkonnamõju hindamise direktiivi eesmärkide täitmine võimalikult
suurel määral. Kuigi Euroopa Kohus jättis Belgia kohtute hinnata, kas erandi
kohaldamise eeldused ja tingimused olid täidetud, oli igal juhul selge, et Belgia
ei olnud Euroopa Komisjoni erandi tegemisest teavitanud.
Samuti leidis kohus, et põhimõtteliselt võib
energiavarustuse tagamine olla ülekaalukaks avalikuks huviks, mis õigustab
Natura 2000 võrgustiku kaitseväärtuste ohustamist. Samas esineb selline huvi
vaid juhul, kui liikmesriigi elektrivarustuse katkemise oht on tegelik ja
tõsine.
Mõjude
hindamata jätmise tagajärjed
Mõjude hindamata jätmise tagajärgede osas
märkis Euroopa Kohus, et KMH direktiivis ega EL loodusdirektiivis ei ole täpsustatud,
millised tagajärjed neis sätestatud kohustuste rikkumisele järgnevad. ELL art 4
lg 3 kohasest lojaalse koostöö põhimõttest tulenevalt on riigil kohustus samas kõrvaldada
EL õiguse rikkumise õigusvastased tagajärjed. Seega tuleb rikkumise toimumisel
liikmesriigil võtta kasutusele kõik vajalikud ja siseriikliku õiguse kohaselt
võimalikud meetmed selle heastamiseks (nt peatada väljastatud loa kehtivus või
luba ära võtta). Loa kehtivuse peatamise või loa äravõtmisega paralleelselt
võidakse nõutav mõjude hindamine ka tagantjärgi läbi viia. Selline tegevus ei
tohiks samas võimaldada mõningatest mõju hindamise nõuetest kõrvale hiilida,
samuti tuleb hindamisel arvestada juba vahepeal avaldunud mõjudega.
Erandkorras võib loa siiski kehtima jätta ning
meetmeid ellu viia, kui esineb vajadus kõrvaldada tegelik ja tõsine oht asjassepuutuva
liikmesriigi elektrivarustusega katkemiseks, mida ei saa muude ja
alternatiivsete vahenditega kõrvaldada (arvestades ka EL elektriturgu). Sellist
erandit võib kohaldada vaid ajavahemikuks, mis on hädavajalik õigusvastasuse
kõrvaldamiseks.
Otsuse
tähendus
Suures osas kordas Euroopa Kohus oma
varasemaid seisukohti keskkonnamõju hindamise kohustuse ja selle rikkumisele
järgnevate tagajärgede osas. Uudseks ja pretsedenti loovaks võib eelkõige
pidada kohtu põhijäreldust, mille kohaselt võib teatud suure mõjuga tegevuste
puhul olla keskkonnamõju hindamine kohustuslik ka tegevusaja pikendamisel,
eriti kui sellega kaasnevad täiendavad investeeringud ja ümberehitustööd.
Kohtuotsus
kohtuasjas C‑411/17
|
