Riigikohus: Natura aladel kaitstavates elupaikades pole
keelatud igasugune inimtegevus; vajalik on hoolikas mõjude hindamine (3-17-740)
Riigikohus tegi novembri viimastel päevadel
olulise otsuse, kus selgitas põhjalikult seda, kuidas tuleks Keskkonnaametil ja
teistel haldusorganitel suhtuda inimtegevuse lubatavusse Natura 2000
võrgustikku kuuluvatel aladel. Riigikohus selgitas, et igasugust elupaiku
mõjutavat tegevust ei saa tingimata välistada. Samas tuleb uute
arendustegevuste mõjud kaitse-eesmärkide saavutamisele põhjalikult välja
selgitada ning keelduda tegevustest, mis võivad kahjustada ala terviklikkust.
Kuigi lahendis leidub vastus nii mõnelegi seni praktikas tekkinud küsimusele,
jäid mõned küsimused ka selge vastuseta.
Vaidluse
taust
Kohtuvaidluse algatas ühe maaomaniku soov
rajada Saaremaale, Kahtla-Kübarsaare hoiualale suvila. Kinnistu, kuhu suvilat
rajada soovitakse, oli kogu ulatuses kaetud Natura 2000 võrgustiku raames
kaitstava elupaigatüübiga kadastikud. Ligi hektari suurusel kinnistul sooviti
ehitada kuni 150 m2 suuruse ehitusalaga hoonet ja sinna juurde kuuluvat (kaev,
teed, reoveepuhasti või –mahuti jms). Ehitamiseks on vajalik Keskkonnaameti
nõusolek. Amet keeldus aga projekteerimistingimuste kooskõlastamisest, sest ehitustegevusega
paratamatult väheneks elupaigatüübi pindala, aga kaitsekorralduskava kohaselt
tuleks elupaigatüübi kadastikud pindala hoiualal suurendada.
Järgnenud kohtuvaidluses andis Tallinna
Halduskohus õiguse maaomanikule, ringkonnakohus aga Keskkonnaametile.
Elupaik
ja selle kaitse Natura 2000 võrgustikus
Natura 2000 võrgustikku kuuluvad alad, millel
leiduvad haruldased ja üle-euroopalist kaitset väärivad looduslikud kooslused
(elupaigatüübid) ja liigid.. Samas ei ole sageli kogu kaitsealune ala kaetud
üle-euroopalise tähtsusega elupaikadega, vaid kaitse alla on võetud ka inimmõju
leevendavad puhveralad. Kaitsealused elupaigatüübid ja nende tunnused on
kirjeldatud EL-üleses
juhendis (lisaks koosluse kirjeldusele on vastavas juhises välja toodud ka
elupaigatüübile tüüpilised taime- ja loomaliigid).
Riigikohus rõhutas äsjases otsuses esmalt
samuti, et elupaigatüübis kadastikud ei ole kaitse all vaid taimeliik kadakad,
vaid laiemalt teatud tingimustele vastav looduslik kooslus. Kuna teatud
tingimustel (kui puittaimestik ei ole liiga tihe), on elupaigatüüp kasvukohaks
ka haruldastele käpalistele, on ka nende taimede kaitse oluline.
Riigikohus selgitas sissejuhatavalt, et teatud
kaitsealuse elupaigatüübi tuvastamine mingis Natura 200o võrgustiku ala osas ei
tähenda veel, et igasugune (väikese mõjuga) inimtegevus elupaigatüübiks
liigitatud alal oleks automaatselt keelatud. Pigem tuleneb Eesti õigusest ning
EL kohtupraktikast, et sellistel aladel kavandatavate tegevuste mõjusid tuleb
hinnata ning alles hindamisest selgub, kas mõjusid saab pidada oluliseks. Natura eelhindamise etapp
Vastavalt väljakujunenud Euroopa Kohtu
praktikale saab Natura 2000 võrgustiku aladele avalduvate mõjude hindamisel
eristada kahte etappi. Esimeses etapis tuleb välja selgitada, kas tegevust võib
oluliste mõjude puudumise tõttu lubada või on vaja läbi viia täiemahuline
Natura hindamine.
Eelhindamise etapis tuleb sisuliselt anda
vastus küsimusele, kas võib olla kindel, et tegevusel ei ohusta
kaitse-eesmärkide saavutamist.. Kahtluse korral lähtutakse
ettevaatuspõhimõttest, mis tähendab, et kui olulist negatiivset mõju ei saa
välistada, siis tuleb läbi viia põhjalik
mõjude hindamine nn Natura täishindamine Seejuures tuleb Euroopa Kohtu
järjepideva praktika kohaselt arvestada ka kumuleeruvate mõjudega, st mõjudega,
mida avaldavad kaitse-eesmärkidele ka teised projektid ja kavad.
Riigikohus selgitas uues otsuses lähemalt, mida tuleks mõista
„kaitse-eesmärkide“ all Natura hindamise kontekstis. See küsimus on tekitanud
segadust, kuna Eesti looduskaitseseadus ja EL loodusdirektiiv kasutavad sama
mõistet mõnevõrra erinevas tähenduses. Eesti looduskaitsealuste alade
kaitse-eesmärgina loetletakse tavapäraselt erinevaid liike, elupaiku ja muid
väärtusi, mille kaitseks ala loodud on. EL loodusdirektiivi ja sellest
tulenevalt ka Natura hindamise tähenduses on kaitse-eesmärk seevastu mitte
kaitstav väärtus vaid väärtuse seisund (esinduslikkus), mis tuleb saavutada või
säilitada (nt antud juhul suurendada kadastike pindala 840 hektarilt 869,24
hektarile, säilitades nende kvalitatiivse seisundi).
Eestis senise halduspraktika kohaselt seatakse
elupaikade ja liikide soovitud seisundit ja pindala kirjeldavaid
kaitse-eesmärke kaitsekorralduskavades, mis erinevalt kaitse-eeskirjadest pole
kohustuslikud. See tähendab, et mitte sugugi igal Natura 2000 võrgustikku
kuuluval alal ei ole kehtivat kaitsekorralduskava, mis kirjeldaks milliseid
elupaigatüüpe, millisel pindalal ning millises seisundis soovitakse alal kas
säilitada või pikemas perspektiivis kaitsta. Neil aladel, mil vastavad kavad on
koostatud, on need aga Natura hindamisel ning sellega seonduvas otsusetegemises
väga olulisel kohal, kuna neis paika pandud kaitse-eesmärgid saavad olema
mõõdupuuks tegevuse lubatavuse üle otsustamisel.
Natura
hindamise sisu
Juhul, kui eelhindamise tulemusena ei ole
kaitse-eesmärkide ohustamine välistatud, tuleb EL õiguse kohaselt jätkata
täiemahulise Natura hindamisega. Eestis toimub see, nagu eelpool välja toodud,
KMH vormis.
Kui eelhindamisel on fookus
kaitse-eesmärkidel, siis täiemahulise hindamise eesmärk on välja selgitada
kavandatava tegevuse mõju ala terviklikkusele. Vastavalt Euroopa Kohtu
praktikale on tegevus ala terviklikkusele negatiivse mõjuga, kui see takistab
ala kaitse alla võtmist õigustanud elupaigatüübi olemuslike tunnuste püsivat
säilimist (nt kuivendussüsteemi rajamine, kui selle tulemusena muudetakse
kaitsealuse märgala niiskusrežiimi). Samuti on terviklikkusele negatiivne mõju
siis, kui tegevuse tulemusena alal leiduv esmatähtis elupaigatüüp kaob või
osaliselt ja pöördumatult hävib.
Riigikohus lisas oma uues otsuses lisaks varem
öeldule seda, et hinnates kavandatava tegevuse võimalikku mõju ala
terviklikkusele ei tule seejuures arvestada mitte vaid teiste juba ellu viidud
ja kavandatud projektide mõjudega, vaid ka laiemate inimtegevusest või
looduslikest tingimustest tulenevate arengutega (nt kliimamuutus, karjatamine
või selle puudumine, elupaikade ümberkujunemine võsastumise tõttu).
Kaitseala valitseja kooskõlastused praktikas
Eeltoodud
juriidiliste nõuete valguses esitas Riigikohus ka oma nägemuse sellest, kuidas
peaks Keskkonnaamet kaitseala valitsejana kooskõlastusi andes tegutsema.
Riigikohtu hinnangul tuleks läbida järgmised sammud:
1)
Välja selgitada, kui suurt osa
elupaigatüübist tegevusega mõjutataks;
2)
Analüüsida, mis seisus on
kaitse-eesmärgi saavutamine kogu alal;
3)
Kahe eelneva sammu põhjal hinnata
võimalikku mõju kaitse-eesmärkide saavutamisele.
Antud
juhul pidanuks seega esmalt hindama, kui suur osa kadastike elupaigatüübist
oleks elamu ja sellega seotud rajatiste ehitamise ning ala aktiivse kasutuse
tõttu saanud mõjutatud. Seejärel pidanuks analüüsima, kuidas on seni õnnestunud
saavutada hoiualal seatud kaitse-eesmärki (suurendada kadastike elupaigatüübi
pindala). Viimaks pidanuks hindama, kas ehitiste püstitamine välistaks või
muudaks oluliselt raskemaks selle eesmärgi (elupaigatüübi pindala suurendamine)
saavutamise.
Seejuures
rõhutas kohus, et antud küsimustele tuleb otsida vastuseid nii Natura
eelhindamise kui vajadusel selle järel ka täiemahulise Natura hindamise (KMH
vormis) esemeks.
Järeldused
ja vastuseta küsimused
Riigikohtu otsus peaks andma vastuse mitmele
Eesti praktikas tekkinud küsimusele. Esiteks võib pidada oluliseks seda, et
kohus rõhutas elupaigatüüpide kaitsel loodusliku koosluse kui terviku
arvestamise vajadust (nt kadastiku kaitsel on olulised mitte vaid kadakad, vaid
ka teised taimeliigid). Teiseks on oluline selgitus, et Natura hindamisel ei
tule hinnata mitte üldiselt mõju loodusväärtustele, vaid konkreetsetele
kvantitatiivsetele eesmärkidele (nt elupaigatüübi soovitud pindala ja seisund).
Kolmandaks võib oluliseks pidada viidet sellele, et mõjude hindamisel tuleb
arvestada mitte vaid erinevate arendusprojektide mõjuga, vaid ka laiemate
arengutega, mis elupaikade ja liikide suhtes seatud kaitse-eesmärkide
saavutamist mõjutada võivad.
KÕKi hinnangul võib otsusest teha paar olulist
järeldust, mida Riigikohus sõnaselgelt välja ei öelnud, ent on sellest
tuletatavad. Esiteks tuleks juhul, kui alal puudub kehtiv kaitsekorralduskava,
vähemasti säilitada alal kaitse alla võtmise seisuga leidunud elupaikade
pindala ja seisundi säilitamine. Teiseks ilmestab Riigikohtu otsus tänase
õiguskorra, kus täismahus Natura hindamine on võimalik vaid KMH vormis,
ebamõistlikkust. Lähtudes Euroopa Kohtu senistest lahenditest on väheusutav, et
antud juhul oleks võimalik täiemahulist Natura hindamist vältida. Arvestades
samas KMH menetlusega seotud aja- ja rahakulu, on viimase algatamine keskmise
suurusega suvila rajamiseks ilmselgelt ebaproportsionaalne.
Riigikohtu lahendi pinnalt tõusetub samas mitu
küsimust, millele kohus selget vastust ei andnud. Esiteks tekib küsimus
senisest halduspraktikast, kus kaitsekorralduskavasid ei ole tingimata
haldusaktideks peetud. Arvestades, et Natura hindamise läbi on
kaitsekorralduskavadel väga oluline tähendus looduskaitsest tulenevate
omandiõiguse kitsenduste määratlemisel, ei tohiks samas olla kahtlust, et
tegemist on haldusvälist regulatiivset mõju omavate dokumentidega. Seega võivad
olla vajalikud muudatused selles kuidas kaitsekorralduskavasid koostatakse ja
vormistatakse. Teine küsimus puudutab maaomanike õiguste piiramise
õiguspärasust olukorras, kus hindamise käigus selgub, et ala kaitse-eesmärkide
saavutamine on tõepoolest ohus ja tegevust ei saa lubada, ent seda mitte
maaomaniku tegevuse, vaid hoopis teiste maaomanike või riigi tegevuse(tuse)
tõttu. Veelgi keerulisemad on olukorrad, kus kaitse-eesmärgi saavutamine on
ohustatud ja seega ei saa lubada täiendavat inimtegevuse survet looduslike
tegurite, nt kliimamuutustest tingitud kõrgemate õhutemperatuuride või sademete
hulga tõttu.
Lisaks eeltoodule ilmestab lahend ka üht
Natura 2000 võrgustiku olemuslikku vastuolu. Suuresti Lääne-Euroopa kogemusele
ja olukorrale tuginev õigusraamistik nõuab, et vähestel aladel, millel on
säilinud looduslikud või looduslähedased kooslused säilitataks iga hinna eest
teatud olukord. See aga tähendab, et täht-tähelt norme järgides tuleb võidelda
mitte ainult inimmõjuga, vaid ka looduslike teguritega, nt elupaikade loomuliku
muutumisega (suktsessiooniga) või kliima muutusest tingitud ümberkujunemisega.
Arvestades Eesti suurt loodusrikkust ning teisalt vähest ressurssi kaitsealade
majandamiseks, on kaheldav, kas selle ülesande täitmine täies mahus on Eestile
jõukohane.
Otsuse tekst
|
