Euroopa Kohus selgitas KSH direktiivi kohaldamist Natura-alasid puudutavate otsuste puhul (C-321/18 ja C-43/18)

Euroopa Kohus tegi 12. juunil kaks otsust, milles selgitas, millised on Natura aladega seotud kavad ja programmid, mille keskkonnamõju hindamine on keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi (2001/42/EÜ, edaspidi KSH direktiiv) järgi kohustuslik. Täpsemalt oli küsimuseks, kas KSH korras tuleb hinnata selliste määruste keskkonnamõju, millega riik määrab Natura 2000 võrgustiku kaitseala ja/või selle kaitse-eesmärgid. Euroopa Kohus leidis, et vaid (soovituslikke) kaitse-eesmärke sisaldava otsuse puhul ei ole KSH kohustuslik. Kaitse-eesmärke ning ka tegevuste lubatavust käsitleva otsuse puhul sõltub KSH kohustus sellest, kas edasised otsused on loakohustuslikud, samuti sellest, kas otsuse mõju on juba varem samal või kõrgemal tasandil hinnatud. 

Esimeses kohtuasjas (C-321/18) oli vaidluse all määrus, millega Vallooni valitsus Belgias määras kindlaks Natura 2000 vorgustiku kaitse-eesmärgid, teises (kohtuasi C-43/18) määrus, millega Belgia määras Natura 2000 ala, kaitse-eesmärgid ja teatavad ennetusmeetmed. Mõlema lahendi puhul sedastas Kohus mõningad ühised lähtekohad.

KSH kohustus keskkonnale soodsate otsuste puhul

Esiteks selgitas kohus mõlemas lahendis, et KSH läbiviimise kohustust ei saa välistada pelgalt seetõttu, et kaval või projektil on keskkonnale positiivne mõju. Teiseks lükkas kohus ümber seisukoha, nagu tuleks Natura 2000 alade puhul viia läbi KSH direktiivi kohane hindamine vaid siis, kui tuleb hinnata ka mõjusid vastavalt EL loodusdirektiivile (nn Natura hindamine). Natura hindamist ei ole vaja läbi viia juhul, kui tegemist on dokumendiga, mis on seotud Natura 2000 võrgustiku alade kaitse korraldamisega. KSH direktiiv aga sellist erisust ette ei näe. Seega on võimalik ka olukord, kus Natura hindamine ei ole vajalik, ent KSH tuleb siiski läbi viia.

Kavad ja programmid, mille mõju hindamiseks tuleb läbi viia KSH

Kohus selgitas, et otsustamaks, kas otsuse näol on tegemist kava või programmiga KSH direktiivi tähenduses, peavad esmalt samaaegselt olema täidetud kaks tingimust. Esiteks peab need koostama ja/või vastu võtma riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või koostama asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu, ning teiseks peavad need olema nõutud riigisiseste õigus- ja haldusnormidega.

Kohtuasjas C-321/18 olid need tingimused täidetud ja järelikult oli tegemist kava või programmiga.

KSH direktiivi art 3 lg 2 p-i a kohaselt hinnatakse selliste kavade ja programmide keskkonnamõju, mis on koostatud põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, veonduse, jäätmehoolduse, veemajanduse, telekommunikatsiooni, turismi, asulaplaneerimise või maakasutuse valdkonnas ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud direktiivi 2011/92 I ja II lisas. Hindamiskohustus oleneb seega sellest, kas konkreetne kava või programm loob raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks olulise keskkonnamõjuga projektidele. „Raamistiku loomise all“ on Euroopa Kohus varasemalt mõelnud olukorda, kus kava või programm määrab kindlaks loa andmise ja selle või nende teostamise kriteeriumide ja tingimuste arvestatava suurusega kogumi.

Euroopa Kohtu järeldused konkreetsete otsuste osas

Kohtuasjas C-321/18 ei sisaldanud vaidlusalune määrus konkreetsete alade kaitse-eesmärke, vaid võttis need kokku Vallooni piirkonna kohta tervikuna, samuti olid need üksnes soovituslikud, mitte kohustuslikud. Seega leidis kohus, et vaidlusaluse otsuse keskkonnamõju ei ole vaja KSH korras hinnata, kuna see ei loo raamistikku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele.

Kohtuasjas C-43/18 oli vaidluse all määrus, millega Belgia moodustas Natura 2000 ala, määras selle kaitse-eesmärgid ja nende saavutamiseks teatavad ennetusmeetmed ja konkreetsed keelud. Kohus  tuvastas, et Natura hindamine ei olnud sel juhul kohustuslik, kuna määrus oli olemuselt otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või selleks otseselt vajalik. Seega ei tulene KSH kohustust sellest, et vaja on läbi viia Natura hindamine (KSH direktiivi artikli 3 lg 2 p b kohaselt tuleb KSH hindamine läbi viia kõigile kavadele, mille puhul on ka Natura hindamine vajalik). Samas rõhutas kohus, et see ei tähenda, et määrus ei võiks olla muuks kavaks või programmiks KSH direktiivi tähenduses, mille puhul on keskkonnamõju hindamine kohustuslik.

Kohus märkis, et vaidlusaluse Natura 2000 ala moodustamisega määratletakse ka tegevused, mis on põhimõtteliselt keelatud, lubatavad või mida soodustatakse, mistõttu luuakse otsusega teatav raamistik. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab samas kontrollima, kas määruses sätestatud keelud kehtivad ainult neile projektidele, milleks ei ole luba vaja – kui jah, siis ei loo see määrus raamistikku tulevase nõusoleku saamiseks muudele projektidele ning selle keskkonnamõju ei ole KSH direktiivi alusel vaja hinnata. Samas ei välistanud kohus, et määrus kuulub teatud otsuste hierarhiasse ja tegemist on kava või programmi muudatusega, millisel juhul tuleks määruse keskkonnamõju eelnevalt hinnata, kuivõrd KSH võib olla kohustuslik ka kavade ja programmide muutmisel. Siiski rõhutas kohus, et vältida tuleks ühe kava suhtes mitme KSH direktiivi kõikidele nõuetele vastava keskkonnamõju hindamise läbiviimist. Eeltoodu pinnalt asus kohus seisukohale, et määrus ei kuulu kavade ja programmide hulka, mille keskkonnamõju hindamine on kohustuslik, kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist.

Tähendus Eesti õigusele ja praktikale

Uued lahendid selgitasid mõningaid olulisi küsimusi, mh seda, et KSH võib olla vajalik ka olukorras, kus Natura hindamine ei ole nõutav. Samuti on arusaadav ja lihtne järgida kohtu sedastust, et kui otsus ei loo raamistikku järgmiste otsuste jaoks, ei ole KSH kohustuslik.

Mõnevõrra segadust tekitavaks võib siiski pidada kohtu seisukohta, et KSH ei ole ka kohustuslik juhul, kui järgnevate otsuste jaoks ei ole kehtestatud loakohustust. Vähemalt esmapilgul võib see tekitada õiguslünga, kus väiksemahuliste, loakohustustest vabastatud tegevuste kogumõju jääb KSH reguleerimisalast välja, seda ka Natura 2000 võrgustiku aladel ja lähiümbruses. Samas on Natura hindamist kohtu poolt peetud kohustuslikuks ka nt nitraatide vähendamise kava puhul, mis reguleerib tegevusi, mis ei nõua luba, sh loomade karjatamine ja põldude väetamine (vt otsust ühendatud asjades C-293/17 ja C-294/17). Natura hindamise kohustuse tõttu peaks sel juhul ka KSH siiski olema „automaatselt“ kohustuslik. Euroopa Kohus uues otsuses oma eelmise aasta novembri lahendile ei viidanud, mistõttu jääb selles osas KSH kohustus jätkuvalt mõnevõrra küsitavaks.

Kohtuotsus kohtuasjas C‑43/18

Kohtuotsus kohtuasjas C‑321/18

Uudiskirja väljaandmist toetas
Keskkonnainvesteeringute Keskus.

Kõiki ilmunud uudiskirja numbreid saad vaadata meie temaatilisest andmebaasist

Uudiskirja saab endale elektrooniliselt tellida siin