Riigikohus selgitas kohalike omavalitsuste võimalusi keelduda
kaevandamisloale nõusoleku andmisest (3-17-796)
Riigikohus tegi 9. oktoobril otsuse kohtuasjas, kus oli
vaidluse all, kas kohalikul omavalitsusel oli õigus keelduda turbakaevandamise lubadele
nõusoleku andmisest olukorras, kus ta soovis esmalt välja selgitada piirkonna
joogivee halva kvaliteedi põhjused ning leida neile lahendus. Riigikohus
leidis, et otsused nõusoleku andmisest keeldumiseks olid õiguspärased. Kuna
kaevandamisloale omavalitsuste poolt nõusoleku andmisega seoses on sageli praktikas
vaidlusi, anname järgnevalt pikema ülevaate vaidlusest ning Riigikohtu
seisukohtadest.
Vaidluse
taust
Keskkonnaamet valmistas 2017. alguses ette
eelnõud kaevandamisloa pikendamiseks 30 aasta võrra Niibi turbatootmisalal ja
uue 35-aastase kehtivusajaga kaevandamisloa andmiseks Niibi II
turbatootmisalal. Lääne-Nigula Vallavolikogu, kellelt eelnõude kohta arvamust
küsiti, kaevandamislubade andmise ja muutmisega ei nõustunud. Keeldumise
põhjuseks oli asjaolu, et Niibi turbatootmisala naabruses asuvates külades on
alates 2000. aastate algusest, mil piirkonnas alustati turba kaevandamisega,
probleemid joogivee kvaliteediga ning see on kohati muutunud joogikõlbmatuks.
Vees leidub rohkelt orgaanilist ainet ja suurenenud on vee rauasisaldus.
Täna osalt juba tegutseva turbatootmisala
heitvesi juhitakse Salajõkke, mille vesi karstialal neeldub ja seguneb
põhjaveega. Turbatootja tellitud uuringutes ja keskkonnamõju hindamise aruandes
(KMH) ei suudetud põhjavee reostuse põhjuseid üheselt selgitada. Uuringutes ja
KMH aruandes leiti küll, et kaevandamine mõjutab põhjavett, kuid KMH
lõppjärelduste kohaselt see Salajõe külas tarbevee kvaliteeti ei mõjuta.
Kohalik omavalitsus otsustas tekkinud
olukorras, et enne kaevandamisloa kehtivuse pikendamist ja turbatootmisala
laiendamist tuleb joogivee reostuse põhjuste ja olukorra parandamise võimaluste
välja selgitamiseks teha senisest põhjalikum hüdrogeoloogiline uuring.
Vastavasisuline uuring ka vaidluse ajal telliti ning enam-vähem Riigikohtu
otsusega samal ajal sai see lõplikult valmis.
Nõusoleku andmisest keeldumise peale esitas
kaebuse halduskohtule turbatootja (edaspidi „kaebaja“). Halduskohus leidis, et
load olid õiguspärased ja jättis kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus tühistas
selle otsuse ja leidis, et keeldumine oli õigusvastane. Riigikohus aga tühistas
ringkonnakohtu otsuse ja jättis jõusse halduskohtu otsuse. Lääne-Nigula valla esindajaks
haldus- ja ringkonnakohtu menetlustes ja nõustajaks Riigikohtu menetluses oli
Keskkonnaõiguse Keskus.
Kaalutlused,
millele KOV võib oma nõusolekut andes tugineda
Riigikohus märkis, et kaevandamisloa
kooskõlastamise üle otsustamisel peab KOV lähtuma omavalitsusüksuse ja kohaliku
kogukonna huvidest ning mh kaaluma keskkonnahoiualaseid ja sotsiaalseid
argumente. Maapõueseaduse (MaaPS) §-s 55
sätestatud kaevandamisloa andmisest keeldumise alused puudutavad Keskkonnaameti
võimalust loa andmisest keelduda ning KOV kui kooskõlastaja (mitte loa andja)
ei ole nendega jäigalt seotud.
KOV peab küll Keskkonnaameti pädevusse
kuuluvates keskkonnakaitselistes küsimustes arvestama Keskkonnaameti
järeldusega, et keskkonna seisukohast võib kaevandamist lubada – või nende
eiramiseks tooma välja Keskkonnaameti järelduste puudused. Samas on KOVi
ülesanne mh korraldada vallas veevarustust (kohaliku omavalitsuse korralduse
seadus (KOKS) §
6 lg 1) ning kui teatud piirkonnas on veevarustusega kaevandamise mõjul
probleeme, võib kaevandamine mõjutada KOVi vastava ülesande täitmist. Taolisel juhul
põimuvad keskkonnakaitselised kaalutlused KOVi pädevusvaldkonda kuuluva
kohaliku huviga (veevarustuse tagamine). KOVil on sellises olukorras õigus anda
oma hinnang sellele, kas ja millist mõju võib kaevandamine joogivee
kvaliteedile avaldada, ilma et ta peaks välja tooma puudusi Keskkonnaameti
seisukohas.
Keskkonnamõjude
väljaselgitamise kohustus
Riigikohus selgitas, et keskkonnariskiga
tegevuste suhtes tuleb otsuse tegemisel selgitada välja nende mõju keskkonnale
(keskkonnaseadustiku üldosa seadus (KeÜS) § 11 lg 2).
Lisaks kohustab haldusmenetluse seaduse (HMS) § 6 selgitama
välja haldusmenetluses tähtsust omavad asjaolud, kogudes vajadusel selleks omal
algatusel tõendeid. Vaid piisava teabe olemasolul saab otsustaja seada
tingimusi keskkonnariski vähendamiseks võimalikult suurel määral. Teabe
kogumine on vajalik ka kooskõlastusest keeldumise andmiseks, kui keeldumine on
vajalik keskkonnaohu vältimiseks. Seetõttu leidis Riigikohus, et KOVi otsus
koguda enne kaevandamisloa kooskõlastamist täiendavat teavet (teha
hüdrogeoloogiline uuring) oli põhjendatud.
Kaevandamisloa andmise menetluses koostatud
KMHst sai KOV Riigikohtu hinnangul järeldada, et vee halva kvaliteedi põhjused
on komplekssed ning üheks põhjuseks on ka turbatootmine. Õigustatud oli KOVi
seisukoht, et tal ei ole võimalik kooskõlastust anda enne, kui on välja
selgitatud probleemi lahendamise võimalused. Samas leidis Riigikohus, et eeltoodu
ei tähenda, et KMH oleks kumulatiivseid mõjusid puudulikult hinnanud. Samuti ei
pidanudki tingimata KMH raames otsima lahendust joogivee kvaliteedi probleemile.
Kumulatiivsetel põhjustel ilmnevate keskkonnahäiringute väljaselgitamiseks, vähendamiseks
ja vältimiseks tulebki erinevate huvide eest seisvatel pooltel teha koostööd
ning vajadusel tegeleda probleemi erinevate tekkepõhjustega.
Otsuse
proportsionaalsus kaevandusettevõtte seisukohast
Lisaks leidis Riigikohus, et otsused ei olnud
kaebaja õigusi arvestades ebaproportsionaalsed. Ettevõtlusvabadus ei anna
õigust nõuda kasutada maavara kui rahvuslikku rikkust oma ettevõtluse huvides.
Arvestades vaidlusaluste kaevandamislubade kavandatavat pikka kehtivusaega (30
ja 35 aastat) ning asjaolu, et KOV asus juba enne keeldumise otsuse tegemist
ette valmistama taotlust Keskkonnainvesteeringute Keskusele vajalike täiendavate
uuringute tegemiseks, ei olnud otsuste tegemise ajal põhjust arvata, et
uuringute tegemine tooks kaasa ebamõistliku viivituse kaevandamisloa
menetluses.
Riigikohus toonitas, et nõrgalt kaitstud
põhjaveega piirkonnas kaevandamist kavandades peab kaebaja leppima sellega, et
loamenetlus on aeganõudvam, tulenevalt keskkonnaohtude vältimiseks ja
keskkonnariskide vähendamiseks vajalike uuringute tegemisest, ning seda
vaatamata sellele, et kaevandamisala on kantud kaevandamiseks sobivate
turbaalade nimekirja. Riigikohus märkis, et nimekiri ei ole koostatud kohalike
kogukondade huve silmas pidades, vaid eesmärgiga suunata kaevandamine inimtegevusest
mõjutatud olulise loodusväärtuseta aladele. Seega tuleb ka nimekirja kantud
alade puhul kaevandamisloa taotluse menetluse kohaldada kõiki õigusaktidest
tulenevaid nõudeid ning lõplikult selgub kaevandamise võimalikkus loamenetluse
käigus, kus koostatakse ka KMH. Eeltoodust
tulenevalt leidis Riigikohus, et Lääne-Nigula Vallavolikogu otsused keelduda
nõusoleku andmisest täiendavate uuringute tegemise vajaduse tõttu, olid
õiguspärased.
Otsuse
tähendus edasisele halduspraktikale
Riigikohtu uus otsus selgitas ja täpsustas,
milliseid kaalutlusi võib kohalik omavalitsus oma seisukohta kujundades
arvestada ning kui määrav on seejuures Keskkonnaameti arvamus. Varasemalt
(haldusasjas 3-3-1-31-16)
oli Riigikohus leidnud, et keskkonnakaitselistes küsimustes peaksid kohalikud
omavalitsused eelduslikult lähtuma Keskkonnaameti seisukohast või näitama, miks
oli viimane puudulik. Praktikas on aga sageli küsimusi (nagu antud juhul
Salajõe piirkonna kaevuvee kvaliteet), kus n-ö „puhtalt“ keskkonnakaitselised
küsimused on tihedalt seotud kohalike, sotsiaalset laadi küsimustega. Uue
lahendi kohaselt ei ole KOV viimastes küsimustes Keskkonnaameti seisukohtadega
seotud.
Mõnevõrra segadust tekitavaks on Riigikohtu
seisukoht, et kuigi joogivee halb kvaliteet võib endast kujutada olulist
keskkonnahäiringut, ei pea seda mõjutava tegevuse KMH aruanne tingimata
selgitama välja konkreetse, hinnatava tegevuse mõju ulatust või pakkuma
probleemile lahendusi. Mööndustega võib nõustuda sellega, et komplekssete
mõjude esinemisel tuleb lahendusi samuti kompleksselt otsida, st ühe ainsa
tegevuse loa menetlusel seatavad keskkonnatingimused ei pruugi olukorda
lahendada. Raskem on nõustuda seisukohaga, nagu ei peaks KMH raames
kumulatiivseid mõjusid käsitledes välja selgitama just konkreetse, hinnatava
tegevuse mõjude ulatust.
Riigikohtu otsus haldusasjas nr
3-17-796
|
