|
Riigikohus tegi 19.
mail otsuse haldusasjas nr 3-18-529, millega tühistas Natura hindamise reeglite
rikkumise tõttu osaliselt Rail Baltic trassivaliku. Riigikohus leidis, et
planeeringu koostajad on jätnud Rail Balticu trassilõigu 4A kõrval asuva
Luitemaa linnuala Natura hindamise õigusvastaselt tegemata, piirdudes üksnes
eelhindamisega. Tegemist oli nii Eesti seadustest kui Euroopa Kohtu praktikast
tuleneva olulise rikkumisega, mis tingis planeeringu osalise õigusvastasuse ja
tühistamise. Antud Riigikohtu lahend toob taaskord esile Natura 2000 võrgustiku
aladele avalduvate mõjude hindamise tähtsust ning selgitab põhjalikult Natura
hindamise õiguslikke aspekte.
Kaebus ja
menetluse käik
Kohtuasjas
vaidlustasid keskkonnaühendused MTÜ ARB ja Eesti Looduskaitse Selts
riigihalduse ministri 2018. a. käskkirjaga kehtestatud Pärnu, Harju ja Rapla
maakonnaplaneeringud, millega määrati kindlaks Rail Balticu raudteetrassi
asukoht. Keskkonnaühendused leidsid kohtule esitatud kaebuses, et
maakonnaplaneeringud on õigusvastased nii menetluslike rikkumiste tõttu kui ka
sisuliselt. Kaebajate hinnangul oli planeerimismenetluses rikutud avalikkuse
kaasamise nõudeid, planeeringu koostajad ei kaalunud trassi asukohta valides
olemasolevat trassi ning keskkonnamõjude hindamine oli läbi viidud oluliste
puudustega: käsitlemata oli jäetud mitmed alternatiivsed trassid, aruandes
välja pakutud leevendusmeetmed polnud tõhusad ning välja oli jäetud selgitamata
mõju looduskeskkonnale, sealhulgas kaitstavatele linnuliikidele.
Tallinna
Halduskohus ja Tallinna Ringkonnakohus jätsid keskkonnaühenduste kaebuse
rahuldamata. Riigikohus rahuldas kaebuse osaliselt ning tühistas Rail Balticu
trassi Pärnu maakonnaplaneeringu trassilõigu 4A, kuna tegemata oli jäetud
nimetatud trassilõigu kõrval asuva Luitemaa linnuala Natura hindamine, mis võis
mõjutada trassivalikut. Samuti tühistas Riigikohus trassilõigud 3A ja 4H, et
haldusorganile jääks piisav kaalumisruum tuvastatud vea kõrvaldamiseks. Harju
ja Rapla maakonnaplaneeringud jäid jõusse. Kuna mitmed kaebajate väited
puudutasid planeerimismenetluses tehtavaid kaalutlusotsuseid ja trassivaliku
otstarbekust, milles aga täitevvõimu otsustus- või hindamisruum on väga avar, piirdus
kohtulik kontroll suures osas ilmselgete vigade kontrolliga.
Natura hindamine
tuleb teha alati, kui eelhinnangu põhjal ei ole võimalik välistada kavandatava
tegevuse olulist mõju Natura ala kaitse eesmärkidele
Riigikohus rõhutas,
tuginedes nii Euroopa Kohtu kui enda varasemale praktikale, et juba pelgalt
kahtluse korral, et projekt võib kahjustada Natura 2000 võrgustiku ala
kaitse-eesmärke, tuleb läbi viia teaduslikel tõenditel põhinev põhjalik Natura
hindamine. Seejuures ei oma tähtsust, kas mõjud on kaudsed või otsesed – ka
kaudsed mõjud nt müra, inimtegevusega kaasnevate häiringute või veerežiimi
muutuse näol võivad olla samamoodi olulised nagu elupaiga otsene hävitamine
ehitustegevusega.
Riigikohus selgitas,
et Natura hindamise oleks tohtinud tegemata jätta vaid juhul, kui eksperdi
selgelt väljendatud järeldused ei jätaks üles mingit teaduslikult põhjendatud
kahtlust selle kohta, et häiringud võiksid olla olulised. Ekslik oli seega ringkonnakohtu
seisukoht nagu oleks Natura hindamine olnud nõutav üksnes juhul, kui ekspert
oleks eelhindamise käigus tuvastanud olulise negatiivse mõju. Antud asjas
järeldas KMH töörühma ekspert mõjusid hinnates, et raudtee rajamine ja
toimimine võivad halvendada Luitemaa linnuala kaitse eesmärgiks olevate
linnuliikide merikotka, must-toonekure ja metsise elupaikade kvaliteeti. Riigikohtu
sõnul ei olnud seega oluline mõju linnuala kaitse eesmärkidele välistatud ja
Natura hindamine oli nõutav.
Natura hindamine
ei tohi olla lünklik ning peab hajutama kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused
kavandatud tööde mõju suhtes
Riigikohus leidis,
et keskkonnamõju strateegilise hindamise käigus küll uuriti raudtee mõju
must-toonekurgedele, merikotkastele ja metsistele, kuid need uuringud ei asenda
Natura hindamist. Kogutud andmeid Luitemaa linnuala loodusväärtuste kohta pidas
Riigikohus lünklikuks. Sealjuures polnud ammendavalt hinnatud, milline on
Luitemaa linnuala kaitse eesmärgiks olevate linnuliikide olukord ja nende
elupaikade seisund linnualal tervikuna ning kuidas mõjutaks raudtee linnuala
terviklikkust. Samuti ei olnud kaitstavate linnuliikide kohta kogutud andmed
ajakohased ning kogutud parimaid võimalikke meetodeid kasutades. Riigikohus
rõhutas, et Natura hindamise aruande järeldused ei tohi sisaldada lünki ning
peavad hajutama kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused kavandatud tööde mõju
suhtes. Samuti pole õige osaliselt uuringuid edasi lükata – strateegiliste valikute tegemiseks vajalik
teave olemasoleva keskkonna kohta tuleb välja selgitada arendustegevuse
võimalikult varases staadiumis keskkonnamõju strateegilise hindamise käigus.
Riigikohus ei
nõustunud ka vastustaja väitega nagu saanuks Natura hindamist teostada
tagantjärgi kohtumenetluse ajal. Riigikohus selgitas, et kuna haldusmenetluses
ei kogutud õiguspärase kaalutlusotsuse tegemiseks vajalikke andmeid, ei ole
võimalik tehtud viga kõrvaldada uute tõendite kogumisega kohtumenetluses.
Vastasel juhul asuks kohus haldusmenetluses uurimata jäänud olulisi asjaolusid
hindama ja nende alusel kaalutlusõigust teostama täitevvõimu asemel, mis oleks
vastuolus võimude lahususe põhimõttega.
Ka väljaspool
Natura ala toimuv tegevus saab mõjutada Natura ala
Riigikohus tõi
välja, et nõuetekohane Natura hindamine peaks sisaldama ka hinnangut selle
kohta, millist mõju avaldab Luitemaa linnuala terviklikkusele väljaspool
linnuala piire jääva metsiseasurkonna kahjustamine Rail Balticu ehitamise ja
kasutamise tagajärjel. Nimelt hävitaks vaidlusalune trassivalik Luitemaa
linnuala lähistel Tolkuse loodusala juures asuva suure ja elujõulise
metsisemängu. Oluliseks pidas Riigikohus siin Euroopa Kohtu seisukohta, mille
kohaselt tuleb Natura hindamise käigus analüüsida kavandatava tegevuse mõju ka
sellistele elupaigatüüpidele ja liikidele, mis asuvad väljaspool Natura ala
piire, kui see mõju võib kahjustada ala kaitse eesmärke (C-461/17: Holohan, p-d
39 ja 40).
Natura
eelhindamise etapis ei tohi arvestada mõju leevendavate meetmetega
Luitemaa linnuala
Natura eelhinnangus nimetati mitmeid raudtee võimalikku ebasoodsat mõju
leevendavaid meetmeid, sealhulgas näiteks nõuded minimeerida müra ja ajastada
ehitustööd väljapoole lindude pesitsusaega. Riigikohus viitas Euroopa Kohtu
seisukohale, et Natura eelhindamise etapis, kus otsustatakse Natura hindamise
vajalikkuse üle, ei tohi arvestada mõju leevendavate meetmetega. Selliste
meetmete arvesse võtmine eelhindamise etapis võib kahjustada loodusdirektiivi
kasulikku mõju, kuna tekib oht, et hindamisest hiilitakse kõrvale. Asjaolust,
et hindamisvajaduse üle otsustades võetakse arvesse meetmeid, mille eesmärk on
vältida või vähendada projekti kahjulikku mõju alale, saab Riigikohtu hinnangul
järeldada, et oluline mõju on tõenäoline ning seega tuleb hindamine läbi viia. Kas
ja kuidas on võimalik raudteega kaasnevat mõju leevendada, tuleb välja
selgitada just Natura hindamise, mitte eelhindamise etapis.
Alternatiivide
kaalumisel ei saa välistada variante, mis asuvad Natura alal
Riigikohus selgitas
lisaks, et Natura 2000 alasid mõjutavate projektide puhul tuleks
alternatiivseid lahendusi, nt raudtee asukoha osas, käsitleda sisuliselt.
Välistatud ei ole ka uute objektide rajamine Natura alale, kui sisulise
hindamise tulemusena selgub, et see oleks kaitstavatele loodusväärtustele
väiksema mõjuga kui otse ala kõrvale ehitamine. Antud juhul nt oli küsimuseks,
kas ühe võimaliku asukohana oleks võinud kaaluda raudtee rajamist Via Baltica
(Tallinn-Pärnu-Ikla maantee) kõrvale – alale, mis on küll formaalselt Natura
2000 ala, ent juba inimtegevusest oluliselt mõjutatud, samas kui planeeringuga
valitud asukoht Luitemaa linnuala kõrval oli seni inimtegevusest suhteliselt
puutumatu.
Mis edasi?
Pärnu
maakonnaplaneeringu tühistamise järel on Rahandusministeeriumil võimalik
valida, kas algatada uus või uuendada vana planeerimismenetlus – mõlemal juhul
tuleb teha Natura hindamine. Planeeringu võib kehtestada juhul, kui nõuete
järgi tehtud Natura hindamise tulemusel on võimalik veenduda, et kavandatav
raudtee ei kahjusta Luitemaa Natura ala terviklikkust ega kaitse eesmärke.
Kui aga Natura hindamise tulemustest nähtub, et raudtee võib Luitemaa linnuala
terviklikkust kahjustada, on Vabariigi Valitsusel seadusest tulenev võimalus
kehtestada Pärnu maakonnaplaneering ka kavandatud kujul. Vabariigi Valitsus
võib seda teha üksnes juhul, kui on täidetud kaks kumulatiivset eeldust:
puuduvad alternatiivsed lahendused ning raudtee rajamine on vajalik avalikkuse
jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel. Lisaks, kui selgub, et
kavandatav raudtee mõjutab ebasoodsalt mõnda Natura 2000 võrgustiku alal
esinevat esmatähtsat looduslikku elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki, ei pruugi
üksnes valitsuse nõusolekust piisata, vaid sellisel juhul tuleb küsida Euroopa
Komisjonilt luba.
Oluline võit
On tervitatav näha,
et taaskord ei luba Riigikohus mastaapse ja suure poliitilise huviga projekti
puhul looduskaitse nõudeid pisendada või teha neis järeleandmisi ning rõhutab
keskkonnamõjude teaduspõhise ja alternatiive kaaluva hindamise olulisust. Kuigi
Natura hindamise tegemata jätmine on menetluslik viga, on tegemist sedavõrd
olulise veaga, mis võis mõjutada trassivalikut, st planeeringu sisu. Antud
kohtulahend on Natura hindamise põhjaliku käsitluse poolest heaks juhiseks kõigile,
kes Natura teemadega kokku puutuvad.
Keskkonnaühenduste
nõustajateks antud vaidluses olid Keskkonnaõiguse Keskuse juristid koos
advokaadibüroo Derling Primusega. Tähelepanuväärseks saab siinjuures pidada ka
Riigikohtu seisukohta, et kassatsioonimenetluses saab vähemalt teatud juhtudel
olla õigustatud spetsialiseerunud juristide õigusabi kulu, kes pole advokaadid.
Otsuse tekst
Riigikohtu pressiteade
|
