Riigikohus: KOV-il on olemas õiguslikud võimalused kultuuripärandi kaitseks seada omandipõhiõigust riivavaid raiepiiranguid (PSJKo 5-22-5)

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tegi 6. detsembril otsuse, milles selgitas, milliste sätete alusel on KOV-il võimalik kaitsta ainelise kultuuripärandi hulka kuuluvaid puid ja metsi, mh seades omandipõhiõigust riivavaid metsamajandamise piiranguid. Kohus käsitles lähemalt sundvalduse seadmise meedet ning omandikitsenduste hüvitamiskohustust.  

Asjaolud

Põlva valla üldplaneeringu ettevalmistamise menetluses juhtis Muinsuskaitseamet tähelepanu vajadusele kaitsta ajaloolisi looduslikke pühapaiku, sealhulgas Lõuna-Eestile eriomaseid ristimetsi ja -puid ning palus asjakohaselt täiendada üldplaneeringu eelnõu.  Pühade puude kaitseks soovitati ette näha raiekeeld (keeld raiuda kaitsealust puud, aga ka lageraie keeld ristipuid ümbritsevas metsas). Eesti Erametsaliit aga asus Põlva vallale saadetud kirjas seisukohale, et raiepiiranguid saab planeeringuga seada metsaseaduse (MS) § 23’1 alusel ning üksnes kokkuleppel metsaomanikuga. Põlva vallavolikogu esitas seepeale Riigikohtule taotluse, milles leidis, et kohaliku kultuuripärimuse kaitse (ruumilisel planeerimisel) on omavalitsuslik ülesanne, mille täitmiseks puuduvad õigusselged (õigus)normid, ning et tulubaas on selle ülesande täitmiseks ebapiisav.

Riigikohtu seisukoht

Riigikohus asus kokkuvõtvalt seisukohale, et kohalikul omavalitsusel on olemas õiguslikud võimalused planeerimisautonoomiat realiseerides kaitsta ainelise kultuuripärandi hulka kuuluvaid puid ja metsi, mh seades omandipõhiõigust riivavaid metsamajandamise piiranguid. Samuti leidis Riigikohus, et antud juhul ei ole rikutud omavalitsusüksuse finantstagatisi.

Kultuuripärandi kaitseks seatavate metsmajandamise piirangute õiguslik alus  

Riigikohus selgitas, et PlanS § 75 lõike 1 punktid 13 ja 17 teevad omavalitsusüksusele ülesandeks määrata üldplaneeringus kindlaks kultuuripärandina kaitstava loodusobjekti kaitse- ja kasutustingimused. Seejuures võib PlanS § 74 lõike 3 kohaselt üldplaneeringu alusel seada kinnisomandile kitsendusi. Looduskaitseseadus annab omakorda KOV-ile õiguse kultuuripärandisse kuuluvaid loodusobjekte kohaliku kaitse alla võtta omavalitsusüksuse üld- või eriplaneeringuga või väljaspool planeeringut (LKS § 10 lõike 7 punkti 2).

Riigikohus märkis, et kuigi MS § 23’1 ei anna alust ajaloolise loodusobjekti säilimise eesmärgil omandipiirangut (raiepiirangut) kehtestada, ei saa seda sätet tõlgendada samas nii, et see välistab muudel eesmärkidel ja alustel raiepiirangu kehtestamise.

Sundvalduse seadmise meede

Riigikohus selgitas, et ajalooliselt pühaks peetud puude kaitseks vajalikud raiepiirangud võivad riivata omandipõhiõigust intensiivselt, kuna võivad välistada kinnistul paikneva metsa majandamise täielikult või ulatuslikult (nt lageraiet välistava kaitsevööndi kehtestamisel). Arvestades riive intensiivsust ja iseloomu, võib Riigikohtu sõnul sellisel juhul olla kohaseks meetmeks kohaliku omavalitsuse kasuks sundvalduse seadmine. Sundvõõrandamiseks kolleegiumi hinnangul pigem põhjust ei ole, kuna raiepiirangud on küll eeldatavasti pikaajalised (sõltuvalt kaitstavate puude elueast), kuigi mitte igavesed. Isiku omandipõhiõiguse riive peab olema proportsioonis avalikust huvist tingitud vajadusega, mistõttu ei ole omandamine lubatud, kui eesmärk on saavutatav sundvalduse seadmisega, selgitas kohus. Planeeringu eesmärkide täitmiseks avalikes huvides omandamise või sundvalduse seadmise vajadus tuleb märkida üldplaneeringus. Seejuures võib Riigikohtu sõnul ka kinnisasja omanik taotleda sundvalduse seadmist, kui avalik-õiguslikud kitsendused ei võimalda kinnisasja kasutada vastavalt senisele sihtotstarbele.

Omandikitsenduste hüvitamiskohustus

Sundvalduse seadmisel tuleb kinnisasja omanikule maksta tasu. Riigikohus märkis seejuures, et seadusele tuginevate omandikitsenduste eest makstav tasu ei pea tingimata hüvitama kogukahju, vaid üksnes selle osa kahjust, mis ületab omaniku talumiskohustust. Talumiskohustuse ulatus sõltub muu hulgas igaühe põhikohustusest säästa elu- ja looduskeskkonda. Eeltoodu tõttu ei kaasne kolleegiumi hinnangul ka raiepiirangute hüvitamise kohustusega sellist finantsriski, mis annaks ilma konkreetsete asjaoludeta alust eeldada KOVi rahaliste vahendite ebapiisavust.

Olukord, kus kultuuripärandi on kaitse alla võtnud riik

Kolleegium märkis, et olukorras, kus kultuuripärandisse kuuluva loodusobjekti on kaitse alla võtnud riik, on riigi ülesanne tagada ka selle säilimiseks vajalike kaitsemeetmete rakendamine ning kanda sellega seotud kulud. Kohaliku omavalitsuse kohustus kultuuripärandit kaitsta lõppeb seal, kus riik on ülesande enda peale võtnud. Omavalitsusüksuse üldplaneeringus võib Riigikohtu sõnul siiski kajastada riikliku kaitse all olevaid loodusobjekte, kuid sellel on üksnes informatiivne tähendus. Kui omavalitsusüksus leiab, et tema territooriumil asuva riikliku kaitse alla võetud loodusobjekti kaitsemeetmed on ebapiisavad, on tal õigus teha pädevale asutusele ettepanek lisameetmete rakendamiseks. Kohalik omavalitsus võib sellises olukorras rakendada ka täiendavalt kohalikke meetmeid, kuid siis võib tal tekkida sellest tingitud omandiõiguse piirangute hüvitamise kohustus.

PSJKo 5-22-5