Riigikohus tühistas õlitehase ehitusloa (RKHKo 11.10.2023 nr 3-20-771)

2020. aasta kevadel Fridays for Future Eesti (MTÜ Loodusvõlu) ja KÕKi koostöös algatatud kliimakaebus jõudis 11. oktoobril lõpule, kui Riigikohus rahuldas kaebuse ja peatas Eesti Energia uue õlitehase ehituse. Tegemist on teedrajava otsusega, milles Riigikohus andis esimest korda põhjalikke suuniseid olulise kliimamõjuga arenduste lubamise kohta ning selgitas erinevate lubade järjestusega seonduvat.

Riigikohus tõi välja, et käitise kliimamõju olulisuse hindamisel tuleb seda võrrelda Eestis kehtivate kliimaeesmärkidega ja arvestada Eesti territooriumil tekkivat kasvuhoonegaaside heidet. Arvestades 2020. aastal kehtinud kliimaeesmärke, oli kohtu hinnangul õlitehasele ehitusloa andmine õiguspärane. Küll aga toonitas Riigikohus, et õlitehasele kompleksloa andmisel tuleb arvesse võtta ka vahepeal muutunud eesmärke. Kohus otsustas õlitehase ehitusloa tühistada mitte selle kliimamõju tõttu, vaid seepärast, et hindamata oli jäetud tehase mõju ühele Natura 2000 võrgustikku kuuluvale alale, fenoolveega seotud keskkonnamõju ning õlitehase tundlikkus kliimamuutuste tagajärgedele. Kuni 12. detsembrini 2023 lubas kohus teha töid, mis on hädavajalikud juba peaaegu valmis ehitatud tehase ohutuse tagamiseks.

Kohtuasja taust

2019. aastal kehtestas Narva-Jõesuu linn Auvere külas asuva Õlitehase maa-ala detailplaneeringu, millega nähti ette kuni nelja põlevkiviõlitehase ja ühe põlevkiviõli eelrafineerimistehase rajamine. 2020. aasta märtsis otsustas valitsus eraldada Eesti Energiale 125 miljonit eurot uue Enefit280-2 põlevkiviõlitehase rajamiseks. Järgmisel päeval väljastas Narva-Jõesuu linnavalitsus tehase rajamiseks ehitusloa. Tehase ehitus algas 2021. aasta teises pooles ning praeguseks on see lõpusirgel.

Selleks, et õlitehas saaks tööle hakata, vajab see veel kasutusluba ja keskkonnakompleksluba. Viimane reguleerib tehase käitamisega kaasnevat keskkonnamõju ning annab õiguse väljutada tehasest erinevaid saasteaineid, tekitada müra jne.

Õlitehase keskkonnamõju on hinnatud mitmes etapis. Detailplaneeringu menetluses viidi läbi keskkonnamõju strateegiline hindamine (KSH), mis aga tehti miinimumnõuetest täpsemalt ehk keskkonnamõju hindamise (KMH) täpsusega. Sellele tuginedes jäeti ehitusloa menetluses KMH algatamata ning Narva-Jõesuu linnavalitsus tegi otsuse ehitusloa andmiseks detailplaneeringu menetluse raames tehtud KSH järelduste põhjal. Keskkonnaamet leidis 2022. aasta kevadel, et õlitehase keskkonnamõju pole kompleksloa andmise jaoks piisavalt hinnatud, ning algatas KMH läbiviimise, et selle käigus hinnata tehase mõju kliimale jt keskkonnaelementidele.

Õlitehases hakatakse tootma põlevkiviõli, mida kasutatakse eeskätt kaugsõidulaevadel kütusena. Kuna see on väga suure keskkonnamõjuga, ei ole seda reeglina lubatud Euroopa Liidus kasutada. Eesti Energia on avalikkuses tutvustanud plaane muuta õlitehas keemiatehaseks ning ulatusliku ümber- ja juurdeehituse järel hakata kompleksis tootma õli ja erinevaid kemikaale jäätmeplastist. Nii ehitusluba kui kompleksluba taotleb Enefit Power AS ametlikult siiski õlitehase tarbeks ning hetkel pole Eesti Energial ühtegi õiguslikult siduvat kohustust viia ellu plaanid õlitehasest keemiatehase kujundamiseks.

Fridays for Future Eesti (MTÜ Loodusvõlu) vaidlustas ehitusloa 2020. aasta kevadel. Tartu Halduskohus ja Tartu Ringkonnakohus jätsid kaebuse rahuldamata. Riigikohus tühistas madala astme kohtute otsused osaliselt, rahuldas kaebuse ning tühistas õlitehase ehitusloa, kuna ehitusloa andmisel polnud kindlaks tehtud lubamatu keskkonnamõju puudumist: hindamata oli jäetud õlitehase kasutamisega kaasnevat mõju Natura võrgustikku kuuluvale Puhatu linnualale, õli tootmise käigus tekkiva fenoolvee käitlemise mõju ning tehase vastupidavust kliimamuutuste tagajärgedele.

Riigikohtu seisukohad

Riigikohus käsitles oma otsuses põhjalikult kliimamuutuseid ning küsimust, kas õlitehase ehitusloa tühistamiseks annab alust tehase suur mõju kliimamuutustele. Samuti peatus kohus õlitehase mõjul Natura 2000 alale, fenoolvee tekke ja käitlemise keskkonnamõjul ning õlitehase enda tundlikkusel kliimamuutustele.

1. Kliimamõju arvestamine ja hindamine loa andmisel

1.1 Põhiseadusest tuleneb Eestile kohustus piirata KHG heiteid 

Riigikohus märkis, et PS §-dest 5 ja 53 tuleneb Eesti riigile kohustus piirata oma kasvuhoonegaaside (KHG) heidet (p 17) ning et põhiseaduse kohaselt peab Eesti andma oma “proportsionaalse panuse”, et hoida üleilmselt soojenemist tuntavalt alla 2 kraadi ja võimalusel 1,5 kraadi piires (p 48). Kohus tugines IPCC viimatisele, 6. ülevaateraportile ja nentis, et teaduslikult on kindel, et KHG sisalduse suurenemine atmosfääris toob kaasa üleilmsed kliimamuutused “ning et sellel on omakorda rasked tagajärjed inimkonnale” (p 17). 

Kohus võttis seisukoha, et kliimamuutuste leevendamise vajadus pole igas olukorras ülekaalukas ja isegi olulises koguses KHG tekitavad arendused pole põhimõtteliselt keelatud (p 17). Samas tuleb neid ellu viies jälgida, et arenduse suhtes oleks ülekaalukas avalik huvi ning et selle elluviimine ei tooks tulevikus kaasa põhjendamatuid piiranguid isikute vabadustele või avalikule huvile (p 17).

Riigikohus andis Riigikogule ka näpunäiteid, kuidas tuleb Eestis reguleerida kliimamuutuste leevendamist. Nimelt ütles kohus, et Riigikogu peab “aegsasti” otsustama sellega seotud olulised küsimused “parima kättesaadava teadusinfo ja Eesti rahvusvaheliste kohustuste põhjal” (p 48). Selleks, et Eesti saaks anda oma proportsionaalse panuse üleilmse kliimasoojenemise piiramisse, tuleb Riigikogul “kehtestada realistlik ja õiguslikult siduv etapiviisiline ja sektoripõhine heitekoguste jaotuskava kliimaneutraalsuse saavutamiseks” (p 48). Sellise raamistiku puudumine võib Riigikohtu hinnangul tekitada olukorra, kus ei saa olla piisavalt kindel, et mõnele suure kliimamõjuga käitisele loa andmine ei piira ülemäära inimeste põhiõiguseid tulevikus (p 48). 

1.2 Ehitusloa andmisel on asjakohane hinnata ja arvesse võtta KHG heidet, sh ehitise kasutusjärgset KHG heidet 

Pooled vaidlesid selle üle, kas ja kuivõrd tuleb ehitusloa andmisel võtta arvesse kliimamõju, täpsemalt tehase käitamisega kaasnevat KHG heidet. Ringkonnakohus leidis, et kuna ehitusloa kontrolliese ei hõlma tehase käitamise mõjude hindamist, vaid seda tuleb hinnata kompleksloa menetluse raames, ei pidanudki Narva-Jõesuu linnavalitsus ehitusloa andmisel kaaluma õlitehase käitamise ega kasutamise keskkonnamõju. Riigikohus selle järeldusega ei nõustunud. 

Riigikohus selgitas, et ehitusloast keeldumise alus seostub KMH-ga, mida reguleerib KeHJS. KeHJS § 3¹ lg 2 järgi tuleb keskkonnamõju hindamisel tuvastada kavandatava tegevuse otsene ja kaudne oluline mõju kliimale, seda kirjeldada ja hinnata (p 18). Sellest tulenevalt asus Riigikohus seisukohale, et ehitise käitamise kliimamõju tuleb arvestada juba ehitusluba andes (p 18). Riigikohus selgitas tuginedes KMH regulatsioonile ning Euroopa Komisjoni ja Eesti juhendmaterjalidele, et õlitehase kliimamõju hindamiseks on asjakohane hinnata ehitisega kaasnevat KHG heidet (p 19). 

1.3 Ülemäärase KHG heite kindlakstegemisel tuleb arvestada kliimaeesmärke

Kolleegium märkis otsuses, et ülemäärase KHG heite kindlakstegemiseks tuleb hinnata kavandatava tegevuse kooskõla KHG heite vähendamise eesmärkidega, mis on Eesti jaoks siduvad EL‑i õiguse järgi või on püstitatud riigisisestes strateegilistes arengudokumentides (p 21). KÕKi kliimamõju hindamise soovituste põhjal selgitas Riigikohus, et eesmärkidele vastavuse väljaselgitamine peaks andma otsustajale konteksti KHG heite olulisuse kohta, mida ta saab otsustamisel arvesse võtta.

Riigikohtu hinnangul oli ehitusloa andmisel asjakohane juhinduda Riigikogu 5. aprilli 2017. a otsuses „Kliimapoliitika põhialused aastani 2050“ seatud kliimaeesmärkidest ning Vabariigi Valitsuse 20. oktoobri 2017. a korraldusega kinnitatud „Energiamajanduse arengukava aastani 2030“ mõõdikutest (p 26). Seevastu Vabariigi Valitsuse 3. oktoobril 2019 kujundatud seisukohta Euroopa Komisjoni teatise kohta, millele viitas kaebaja ja kus Eesti toetab põhimõtteliselt kliimaneutraalsuse eesmärgi seadmist EL‑i üleselt 2050. aastaks, ei saa Riigikohtu sõnul pidada riiklikuks eesmärgiks, millest KHG heite lubatavuse hindamisel juhinduda (p 26). Samuti ei ole siduv Euroopa Komisjoni teatises "Euroopa roheline kokkulepe" toodud EL-i kliimaneutraalsuse eesmärk 2050. aastaks. Õiguslikult siduv EL‑i kliimaneutraalsuse eesmärk 2050. aastaks kehtestati 30. juunil 2021 vastu võetud Euroopa kliimamäärusega, ent see toimus pärast ehitusloa andmist (p 24). 

Riigikohus selgitas, et sõltuvalt sellest, kas heite vähendamise eesmärgid on seatud ühele sektorile või kogu Eestile, tuleb kliimamõjude hindamise käigus käitise heidet hinnata koos teiste sama sektori või kogu Eesti heitjate praeguste ja planeeritavate tegevustega. Selline hindamine peab toimuma strateegilise hindamise tasandil, sh valdkonna arengukavade kaudu. Sellest tulenevalt pidas Riigikohus KSH aruande toetumist energiamajanduse arengukava ja kliimapoliitika põhialuste kliimamõju hindamisele ehitusloa menetluses asjakohaseks. Riigikohus toonitas samas, et varasematele hindamistele tuginemine on võimalik eeldusel, et KHG vähendamise eesmärgid, kavandatav tegevus või muud praegused või planeeritavad tegevused või nende mõjude prognoosid ei ole vahepeal oluliselt muutunud. (p 40)

Kolleegium juhtis tähelepanu, et KMH‑s tuleb piirduda teabega, mida on mõistlik nõuda põhjendatud järelduse tegemiseks projekti olulise keskkonnamõju kohta. Nõuda ei saa teavet, mis läheb kaugemale uurimise ajal kättesaadavast teabest ja hindamismeetoditest (KMH direktiivi art 5 lg 1 teine lõik). (p 45) 

1.4 Käitaja osalemisest heitkogustega kauplemise süsteemis ei pruugi piisata Eesti kliimaeesmärkide saavutamiseks 

Riigikohus andis selgust küsimusse, kas käitaja kuulumine ELi heitkogustega kauplemise süsteemi (HKS) tähendaks justkui seda, et muud KHG heitkogustega seonduvad piirangud sellele käitajale ei kohaldu.

Kolleegium selgitas, et HKS on loodud EL‑i KHG vähendamise eesmärgi saavutamiseks. EL‑i kliimapoliitika nurgakiviks peetav meede suunab suuremaid tööstusettevõtteid ja energiatootjaid nende KHG heitkoguseid efektiivselt vähendama. HKS‑is osalevate käitiste heitkogus peab 2030. aastaks vähenema 43 protsenti võrreldes 2005. aastaga. Üksikute riikide, nende majandussektorite ega käitiste heitele HKS piirväärusi ei kehtestada. (p 23) 

Riigkohus märkis, et õlitehase käitaja osalemine HKS‑is võib aidata kaasa EL‑i KHG vähendamise eesmärkide saavutamisele, kuid see ei pruugi olla piisav Eesti riiklike kliimaeesmärkide saavutamiseks. Seepärast on põhjendatud ja lubatav kasutada KHG heite piiramiseks ka riigisiseseid lisameetmeid. (p 25) 

1.5 Käitisele ei või luba anda, kui see põhjustab olulist kliimamõju, mida ei tule taluda (KeÜS § 10) 

Kohtuasjas tõusetus küsimus, kas ja kuivõrd on üleüldse võimalik kliimaargumentidele tuginedes keelduda üksikprojektile loa väljastamisest, arvestades et seadusandluses pole üheselt määratletud, millist kliimamõju tuleks pidada lubamatuks keskkonnamõjuks. Riigikohus tegi otsuses selgeks, et ka kehtiv seadusandlus keelab olulise kliimamõjuga arendustele loa väljastamisest, kui kavandatav tegevus pole põhjendatud ülekaaluka huviga ning tooks kaasa vajadust ülemäära piirata kliimamuutuste ohjeldamiseks isikute vabadusi või avalikku huvi tulevikus (p 17, p 22).

Täpsemalt selgitas Riigikohus: “[h]eitekoguste kontrollimise üldised kliimaeesmärgid ei sea käitistele piiranguid jäiga arvulise normina, sest niisuguste eesmärkide saavutamine ei sõltu vaid kavandatavast käitisest, vaid väga paljude tegevuste koosmõjust. Sektori‑ või käitisepõhiste konkreetsete arvuliste normide määramine on poliitiliste valikute küsimus. Kolleegium leiab aga, et kui kavandatav tegevus tooks kaasa tagajärjed, mille tõttu ei ole võimalik kasvuhoonegaaside heite vähendamise eesmärke saavutada, oleks sellel tegevusel kindlasti oluline keskkonnamõju ning tuleks asuda selgitama, kas sellist mõju on võimalik piisavalt vältida või leevendada. Kui vältimis‑ või leevendusmeetmed ei võimalda eesmärke ikkagi saavutada, tuleb KeÜS § 10 teises lauses sätestatud talumiskohustuse järgi kaaluda, kas kavandatav tegevus on erandina vajalik ülekaaluka huvi tõttu, puudub mõistlik alternatiiv ja kasvuhoonegaaside heite vähendamiseks on võetud kõik vajalikud meetmed. Mida intensiivsemalt ja tõenäolisemalt kavandatav tegevus kliimaeesmärkide saavutamist raskendab, seda kaalukamad peavad olema seda tegevust õigustavad huvid.” (p 22)

Õlitehase ehitusloa osas märkis Riigikohus, et kui kavandatava tegevusega kaasnevat KHG heidet ei tule KeÜS § 10 teise lause kohaselt taluda, siis on tegemist lubamatu keskkonnamõjuga EhS § 44 p 10 tähenduses ja ehitusloa andmisest tuleb keelduda (p 22). 

1.6 Kliimamõju hindamisel tuleb arvestada vaid Eesti territooriumil tekkinud KHG heitkoguseid

Kaebaja üks põhilisi etteheiteid oli see, et õlitehase kliimamõju hindamisel pole arvesse võetud tehase toodanguks oleva põlevkiviõli kasutamisega seotud kliimamõju, mis on võrreldav õli tootmise mõjuga. Riigikohus selgitas, et keskkonnamõju hindamisel tuleb arvesse võtta üldtunnustatud keskkonnamõju hindamise metoodikat. Tehase käitamise heide tuleks arvata tehase otsese heite hulka ja tehase toodangu kasutamisega seotud KHG heide tehase kaudse heite hulka. Kui kliimamõju hindamise eesmärk on kontrollida käitise kooskõla Eesti KHG heite vähendamise eesmärkidega, on Riigikohtu hinnangul käitise jalajälje piiride määramisel asjakohane lähtuda nendest samadest piiridest, millest lähtutakse KHG riiklikus arvestuses ja riiklike eesmärkide seadmisel. Eksporditud põlevkiviõli põletamisest tekkivaid KHG riiklikus arvestuses ei kajastata, mistõttu riiklike kliimaeesmärkide saavutamist need ei mõjuta. Seega ei tule neid ka kliimamõju hindamisel arvesse võtta. Järelikult ei eksinud Narva-Jõesuu linnavalitsus, kui jättis põlevkiviõli kasutamisega seotud kliimamõju ehitusloa andmisel arvesse võtmata. (p-d 27, 44) 

1.7 Lõpliku otsuse KHG heite lubamise üle teeb Keskkonnaamet keskkonnakompleksloaga 

Pooled vaidlesid selle üle, kuidas suhestuvad omavahel ehitusluba ja keskkonnakompleksluba, st kui täpselt ning millise loa raames mis keskkonnamõjusid tuleb hinnata ja arvesse võtta. Arendaja oli esitanud õlitehase käitamiseks Keskkonnaametile kompleksloa taotluse 2019. a augustis, kuid ehitusloa andmise ajaks ei olnud kompleksluba välja antud. 

Riigikohus selgitas esmalt, et planeerimismenetluses tuli teha esialgne otsus KHG heite lubatavuse kohta. See ei tähenda siiski, et kliimamõju ei tule järgnevates loamenetlustes enam käsitleda või et kliimamõju tõttu ei või loa andmisest hiljem keelduda. Seadus lubab anda ehitusloa enne kompleksloa saamist. Riigikohus märkis, et käitise tegevusega seotud KHG õhku paiskamise õiguse annab just nimelt keskkonnakompleksluba. Kui kehtiv kompleksluba on enne ehitusluba välja antud, ei saa ehitusloa andmisest ehitatava käitise tegevusega seotud kliimamõju tõttu keelduda. (p-d 28–30) 

Kui aga kompleksluba ei ole enne ehitusluba välja antud, peab ehitusloa andja käitise tegevusega seotud kliimamõju ise välja selgitama, seda ehitusloa andmisel arvestama ja selle lubatavuse üle esialgu otsustama (p 29). Kolleegiumi sõnul ei oleks mõistlik lubada ehitada käitist, mille puhul selgub juba ehitusloa menetlemise ajal, et KHG heite tõttu ei saa sellele hiljem kompleksluba anda. Riigikohus rõhutas, et ehitusloa menetluses käsitletakse käitise tegevusega seotud kliimamõju esialgselt, sest lõpliku otsuse KHG heite lubamise üle teeb Keskkonnaamet kompleksloaga (p 29). Seejuures tuleb kompleksloa andmisel arvestada ka kliimaeesmärke, mis on muutunud võrreldes ehitusloa andmise ajaga, ning muid uusi asjaolusid (p 33). 

Kompleksloa andmiseks peab oluline kliimamõju olema välditud suurema kindlusega kui ehitusloa puhul (THS § 26 lg 1 p 3, KeÜS § 52 lg 1 p 3 ja 6) (p 32). Riigikohtu halduskolleegiumi esimehe Ivo Pilvingu sõnul on kompleksluba andes vaja kindlust sellel tasemel, et ei oleks mõistlikku kahtlust, et eesmärgid saavutatakse. Riigikohus hoiatas, et ilma realistliku ja õiguslikult siduva etapiviisilise ja sektoripõhise heitkoguste jaotuskava kliimaneutraalsuse saavutamiseks on “keeruline piisava kindlusega välistada, et sedavõrd suuremahulise objekti nagu vaidlusaluse tehase käivitamise lõplik lubamine keskkonnakompleksloas ei või kokkuvõttes siiski tuua kaasa isikute põhiõiguste ja avalike huvide ülemääraseid piiranguid muudel tegevusaladel” (p 48). “Vähemasti praeguses kohtuvaidluses ei ole ilmnenud, et tehase kasuks räägivad riigi jaoks sedavõrd eksistentsiaalsed huvid, mis õigustaks tehase käivitamist mistahes hinnaga,” tõdes kollegium (p 48). 

1.8 Kolmas isik kannab riski, et ta ehitab ehitusloa alusel valmis käitise, mis ei saa tegevuseks kompleksluba 

Riigikohus pidas oluliseks märkida, et täielikult kolmanda isiku kanda jääb risk, et ta ehitab ehitusloa alusel valmis käitise, mille tegevuseks ei saa pärast keskkonnamõjude rangemat ja lõplikku kaalumist kompleksluba kas üldse või alguses kavandatud mahus anda. Niisuguse riski võtmine ei tohi kolmandale isikule anda mingit eelist kompleksloa menetluses. Riski realiseerumisega tekkivat kahju ei tohi kompleksloa menetluses arvesse võtta keskkonnamõju õigustava asjaoluna. (p 33) 

Niisuguse riski vähendamiseks võib Riigikohtu sõnul olla kohane ehitusloa kooskõlastamine Keskkonnaametiga või ehitusloa taotlemise edasilükkamine, kuni kompleksluba on välja antud (p 33). Ehitusloa andjal tuleb vajaduse korral anda eelnõu kooskõlastamiseks KeA-le, kes teeb KHG heite lubatavuse esialgse otsuse. Kui Keskkonnaamet selle kooskõlastab, siis see ei tähenda, et amet peab kompleksloa hiljem igal juhul välja andma. Kui aga Keskkonnaamet jätab ehitusloa eelnõu kooskõlastamata, tuleb ehitusloa andmisest keelduda (p 34). 

 2. Puudused keskkonnamõju hindamises

Lisaks õlitehase kliimamõjule käsitles Riigikohus ka fenoolvee keskkonnamõju, õlitehase tundlikkust kliimamuutustele ning mõju Natura 2000 võrgustikku kuuluvale Puhatu linnualale (p 49 jj).

2.1. Fenoolvee tekke ja käitlemise mõju

Fenoolvesi (ehk uttevesi) on õli tootmise kõrvalsaadus, mis koosneb veest ja mitmesugustest orgaanilistest ühenditest. Kohtu hinnangul oli põhjendamata väide, mis sisaldus õlitehase KMH eelhinnangus, et õlitehase fenoolvee teke ja käitlemine pole olulise keskkonnamõju allikas. Kuna fenoolvee tekke ja käitlemise keskkonnamõju polnud hinnatud ega polnud põhjendatud, miks võib olla kindel, et sellega olulist keskkonnamõju ei kaasne, leidis kohus, et lubamatu keskkonnamõju puudumine (EhS § 44 p 10 mõttes) oli ehitusloa menetluse raames kindlaks tegemata. (p 50) Veel märkis kohus, et kui mõju on täielikult hindamata, tuleks ettevaatuspõhimõtte kohaselt mõju olulisust hoopis jaatada (p 57). 

2.2. Kliimatundlikkus 

EhS § 44 p 10 kohasel keeldub pädev asutus ehitusloa andmisest, kui ehitise või ehitamisega kaasneb oluline keskkonnamõju, mida ei ole võimalik piisavalt vältida ega leevendada. Otsuses selgitas riigikohus, et selline mõju hõlmab ka kliimatundlikkust ehk “keskkonnamõju, mis tuleneb kliimamuutuste mõjust ehitisele ja selle kasutamisele” (p 52). Kohtu sõnutsi ei olnud põhjust eeldada, et kliimatundlikkusega seotud mõju oleks ebaoluline, vaid ettevaatuspõhimõtte kohaselt tuleks eeldada hoopis vastupidist (p 57). Kohtu hinnangul ei piisanud ainult sellest, et oli hinnatud jahutusvee ärajuhtimise mõju erakorralistes tingimustes, kuna hindamata olid teised kliimariskid (p 53). Veel heitis kohus ette, et KSH aruandes oli tuginetud üksnes lähimineviku ilmastikutingimustele ning ei arvestatud tuleviku ilmastikutingimustega (p 53), mis erinevad lähimineviku omadest juba toimuvate kliimamuutuste tõttu. Kohus märkis, et kui hindamise käigus tuvastatakse olulised kliimariskid, tuleb nende vähendamiseks kavandada kohanemismeetmed, et “vähendada riske vastuvõetava tasemeni”. Kui neid riske on võimatu piisavalt maandada, võib see olla põhjus, miks ehitusloa andmisest tuleb keelduda (p 52). 

2.3. Mõju Natura 2000 alale 

Kohus heitis ette, et Natura 2000 võrgustikku kuuluv Puhatu linnuala oli jäetud mõju hindamise ringist üldse välja, kuigi õlitehasest lähtuva õhusaaste mõju sama kaugel asuvatele Sillamäe, Narva ja Sinimäe elanikele ning taimestikule oli hinnatud. Sellest järeldas kolleegium, et Puhatu linnuala asub õlitehase mõjualas, mistõttu tuleb õlitehase mõju sellele nõuetekohaselt hinnata. Veel märkis riigikohus, et kui tehase mõju Natura alale on sootuks hindamata jäetud, ei saa loa andja väita, et ta ei peagi uurima mõju Natura alale, ega olla veendunud, et tehas Natura ala ei kahjusta. (p 56) 

Järeldused

Riigikohtu otsusega jõudis MTÜ Loodusvõlu algatatud Eesti esimene kliimakohtuasi oma eesmärgini: õlitehase ehitusluba tühistati (kuigi jäi alles võimalus, et tulevikus jätkatakse ehitusega) ning Riigikohus lõi kliimaküsimustes pretsedendi. Kuigi Riigikohus tühistas ehitusloa, tuginedes teistele keskkonnamõjudele kui käitise kliimamõjule, tõi otsus olulist selgust kliimamuutustega seotud õigusesse, eeskätt kliimamõjude hindamisse. Nüüd on vaieldamatult selge, et põhiseadus kohustab Eestit andma oma proportsionaalse panuse, et pidurdada üleilmset kliimasoojenemist. Samuti selgus, et kui üksiku käitisega kaasneb sedavõrd suur KHG heide, et see seab ohtu Eesti kliimaeesmärkide saavutamise, saab see olla põhjus, miks keelduda käitisele loa andmisest. Riigikohus andis suuniseid ka ehitusloa ja kompleksloa järjestusega seonduvasse, milles seni on valitsenud ebamäärasus.

Mis saab edasi?

Otsusega tühistas Riigikohus õlitehasele väljastatud ehitusloa, mis tähendab, et tehast ei või hetkel edasi ehitada. Riigikohus lubas otsusest alates kahe kuu jooksul teha veel neid ehitustöid, mis on hädavajalikud poolelioleva tehase ohutuse ja säilimise tagamiseks (p 58). Lisaks kohustas Riigikohus Narva-Jõesuu linnavalitsust korraldama tähelepanuta jäetud keskkonnamõjude (ehk mõju Natura alale, fenoolvee käitlemise mõju ja õlitehase kliimatundlikkuse) hindamise ning seejärel otsustama, kas väljastada õlitehasele uus ehitusluba (p 59). Sealjuures juba varem hinnatud mõju (sh õlitehase mõju kliimamuutustele) uuesti hinnata ei tule (p 59). Kui Narva-Jõesuu linnavalitsus otsustab anda tehasele uue ehitusloa, võib selle alusel jätkata tehase ehitust.

Paralleelselt on pooleli õlitehase keskkonnakompleksloa menetlus. Kompleksluba reguleerib üksikasjalikult õlitehase käitamisega kaasnevat mõju keskkonnale. Riigikohus rõhutas oma otsuses, et selle andmisel tuleb arvestada praegu kehtivate kliimaeesmärkidega (p 33), mis on karmimad kui ehitusloa andmise ajal kehtinud eesmärgid. Kui ehitusloa andmisel tuleb hinnata üldiselt, kas eesmärkide saavutamine on täidetav, siis kompleksluba andes peab olema eesmärkide täidetavuse suhtes palju kindlam.

2. novembril 2023 tegi valitsuskabinet otsuse muuta tööstusheite seadust, et võimaldada ka tähtajaliste komplekslubade väljastamist, et õlitehas saaks töötada 2035. aastani. Samal päeval esitas Kliimaministeerium Riigikogu keskkonnakomisjonile ettepaneku lisada tööstusheite seaduse muutmine komisjonis teisel lugemisel oleva keskkonnatasude seaduse ja metsaseaduse muutmise eelnõusse (300 SE).

 
RKHK 11.10.2023. a otsus nr 3-20-771

Kohtuasja ajajoon ja taust