Sissejuhatus

1. Eesti õigusloomet Euroopa Liiduga liitumise ettevalmistamise perioodil iseloomustab plahvatuslik regulatsioonide kasv. See kehtib ka keskkonnaõiguse kohta, sest liitumistingimuste täitmiseks tuli Eesti õiguskorda üle võtta suur hulk EL keskkonnaõiguse õigusakte. Samas on EL keskkonnaõiguse õigusaktid enamasti valdkondlikud, ehk teisisõnu ei tekkinud nende ülevõtmise käigus kogu keskkonnaõiguse normistikku ühendavat alust. Kehtis küll säästva arengu seadus, kuid seda ei saanud pidada piisavaks.

Sellise kiire normide lisandumise taustal hakkas ilmnema, et keskkonnaõiguse kui õigusharu valdkondlike normide koostamine vajaks senisest ühtsemat lähenemist ja pidepunkti, millest lähtuda kogu keskkonnaõiguse normistiku juures. On ju valdkondlike regulatsioonide eesmärk enamasti üks – inimeste tervise ja keskkonna kaitsmine. Seetõttu on mõistlik toetada ühe eesmärgi kaitsele suunatud süsteem ühele ja samale vundamendile. Ühe võimalusena selgema keskkonnaõiguse normide süsteemi loomiseks nähti õigusharu kodifitseerimist. Mõnede teiste riikide (nt Rootsi ja Saksamaa) sarnaste algatuste eeskujul hakkas kujunema idee Eesti uuest keskkonnaseadustikust.

2007. aastal alustanud Reformierakonna, IRL ning Sotsiaaldemokraatliku Erakonna valitsusliidu programmis kavandati mitme õigusvaldkonna kodifitseerimist. Nende hulka kuulus ka keskkonnaõigus, mis tähendas keskkonnaseadustiku koostamist. Keskkonnaõiguse kodifitseerimise töö on läinud teiste valdkondadega võrreldes mõnevõrra hoogsamalt. Samal aastal alustas Justiitsministeeriumi korraldusel ka keskkonnaõiguse spetsialistidest moodustatud töögrupp keskkonnaseadustiku üldosa kontseptsiooni väljatöötamisega. Kontseptsiooni valmides jätkati juba seaduseelnõu ettevalmistamisega. Hiljem koostas laiendatud töörühm veel keskkonnaseadustiku eriosa kontseptsiooni ning eelnõu.

Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse võttis Riigikogu XI koosseis vastu 16. veebruaril 2011. a. Sellega oli tehtud esimene samm kogu Eesti keskkonnaõiguse uuendamiseks ühtsetel alustel koostatud keskkonnaseadustikuks. Edasiselt on Keskkonnaministeerium juhtinud vastuvõetud KeÜS-st lähtuvalt keskkonnaõiguse eriosasse kuuluvate seaduseelnõude ettevalmistamist. Käesolevate kommentaaride ilmumise ajaks ei ole tööga veel lõpule jõutud. Mõnedesse eriosasse kuuluvatesse seadustesse on KeÜS sätteid arvestavad muudatused juba tehtud, kuid mitmed seaduseelnõud on veel koostamisel või Riigikogu menetluses. 

20. juunil 2014. a võttis Riikogu vastu keskkonnaseadustiku üldosa seaduse rakendamise seaduse, mis nägi ette KeÜS jõustumise 1. augustil 2014. a, välja arvatud 5. peatüki (loamenetlus) ja veel mõne üksiku normi osas, mida kavandatakse jõustada hiljem. Käesolevate kommentaaride ilmumise ajaks ei ole KeÜS 5. peatükk veel jõustunud. 

2. Keskkonnaseadustiku kodifitseerimine ning keskkonnaseadustiku üldosa koostamine on osa üldisest õigusloome arengust, milles püüeldakse õigusnormide suurema süsteemsuse ja selguse poole.

Õigusloomes kasutatakse õiguslikuks reguleerimiseks erineva konkreetsusega õigusnorme. Õigusajalugu tunneb ka perioode, kus püüti kehtestada ülitäpseid regulatsioone (nt erinevad karistused erinevat liiki või erineva hulga loomade või esemete varguse eest). Tänapäeval on mõistetud, et kuna elulised asjaolud võivad olla väga mitmekesised, on kõikvõimalike olukordade kohta väga täpsete õigusnormide kehtestamine praktiliselt teostamatu ülesanne. Lisaks ei ole olemuselt sarnaste juhtumite erinev reguleerimine ka eesmärgipärane ega vajalik. Kaasaegses õigusloomes püütakse seetõttu kasutada abstraktseid õigusnorme, mis hõlmaksid olemuslikult sarnaseid elujuhtumeid ning reguleeriksid neid võimaluste piires ühtmoodi. Liigse täpsusega konkreetseid elujuhtumeid käsitlevate ehk kasuistlike normide asemel püütakse reguleerimist vajavaid küsimusi üldistada ning sõnastada õigusnormid, mis hõlmaksid suuremal hulgal elulisi juhtumeid ja reguleeriksid neid sarnaste reeglite abil. See ei tähenda sugugi täielikku loobumist spetsiifilisematest regulatsioonidest. Suure hulga kasuistlike normide asemel püütakse asetada õigusnormid loogilisse süsteemi, kus konkreetse küsimuse reguleerimiseks kehtestatakse tavaliselt üldised reeglid ning vajalikuks peetavas ulatuses ka piiritletud ja põhjendatud erandid või eriregulatsioonid. 

Õigusteaduses liigitatakse õigusnorme nende üldisuse ja spetsiifilisuse alusel üldnormideks ja erinormideks. Üldnorm kehtestab teatud teema reguleerimiseks üldiselt kehtiva reegli ning erinorm sätestab erijuhtumiks spetsiifilise reegli. 

Sarnasel alusel toimub ka õigusregulatsioonide ja seaduste liigitamine üld- ja eriosaks. Näiteks võib keskkonnaõiguse kui õigusharu puhul rääkida laiemalt keskkonnaõiguse üldosast ning keskkonnaõiguse eriosast. Arvestades vastuvõetud keskkonnaseadustiku üldosa seadust, saab käsitada Eesti õiguskorras keskkonnaõiguse normide kogumit keskkonnaseadustikuna ning tinglikult saab eristada keskkonnaseadustiku üldosa ja keskkonnaseadustiku eriosa. 

Õigusloome tavade kohaselt püütakse üldisemaid ja spetsiifilisemaid norme grupeerida ja paigutada ka õigusaktis teatud nõuete järgi, esitades üldjuhul esmalt üldnormid ja alles seejärel erinormid. Seetõttu võib ühe konkreetse õigusakti, näiteks seadustiku või seaduse, piires sageli eristada selle konkreetse reguleerimisvaldkonna enda üld- ja eriosa.

Normide jaotamine üld- ja eriosaks on mõneti tinglik ning väga ranget ja selgepiirilist jaotuspõhimõtet ei ole praktikas võimalik välja pakkuda. Traditsiooniliselt hõlmab üldosa abstraktsemaid ning eri teemadega puutumuses olevaid regulatsioone. Eriosa kujutab endast konkreetsete valdkondade normide kogumit. Erinevaid valdkondi puudutavaid regulatsioone nimetatakse ka horisontaalseteks regulatsioonideks ning need vastanduvad valdkondlikele regulatsioonidele, mis puudutavad kitsamat teemat. Keskkonnaõiguse näitel on nn horisontaalseteks teemadeks peetud keskkonnamõju hindamist, keskkonnavastutust, keskkonnaalaseid õigusi jms. 

3. Nagu pealkirjast nähtub, koondab keskkonnaseadustiku üldosa seadus keskkonnaõiguse üldisi õigusnorme ja sellega on loodud kõige üldisem raamistik ülejäänud keskkonnaõigusele. 

Kuigi Eesti keskkonnaõiguses oli keskkonnaõiguse üld- ja eriosa tinglikult eristatav ka enne KeÜS vastuvõtmist, on KeÜS-ga loodud teadlikult nn vundament ülejäänud keskkonnaõigusele. KeÜS eelnõu ettevalmistamisele eelnes Eesti keskkonnaõiguse normide põhjalikum analüüs, et need süstematiseerida, leida erinevate valdkondade sarnaste õigusnormide ühisosa ning koondada kõige üldisemad normid terviklikuks üldosa seaduseks.

KeÜS sisaldab järgmisi teemasid:

• Olulisemad mõisted. Sellised mõisted nagu keskkonnahäiring, keskkonnaoht ja keskkonnarisk olid varem määratlemata. KeÜS-ga on püütud anda ühtne terminoloogiline alus nende mõistete kasutamiseks. Samuti on määratletud käitise, käitaja, heite, saastamise, saastatuse ning piirväärtuste mõisted, et kogu keskkonnaõiguse rakendamisel oleks teatud üldmõistetel ühtne sisu, mida vastavas valdkonnas võidakse täpsustada.
  
• Keskkonnakaitse põhimõtted. Õiguse üldpõhimõtted ei vaja eksisteerimiseks tingimata õigusaktis sätestamist, kuid selguse huvides määratleb KeÜS teatud keskkonnakaitse põhimõtted, millest peaks keskkonnakaitses laiemalt juhinduma. Keskkonnakaitse peab olema kõrgetasemeline ja terviklik ning loodusvarasid tuleb kasutada säästlikult. Keskkonnakaitse kaalutlused tuleb lõimida kõikide elualade arengu suunamisse. Vältimis- ja ettevaatuspõhimõtte kohaselt tuleb üldjuhul keskkonnaohte vältida ning keskkonnariske vähendada. Keskkonna kasutamisega seotud kulud kannab kasutaja (saastaja).
  
• Keskkonnaalased põhikohustused ja käitaja kohustused. Teiste riikide keskkonnaseadustike eeskujul on KeÜS-s sätestatud teatud kohustused, mille täitmist saab ühelt hoolsalt inimeselt või ettevõtjalt keskkonna suhtes eeldada. Valdkondlikud seadused näevad konkreetseteks tegevusteks ette täpsemad nõuded ja kohustused.
  
• Keskkonnaalased õigused. KeÜS on sõnastanud mõnevõrra uuendusliku õiguse tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, mis muuhulgas rõhutab, et keskkonnakaitse on seotud inimese õiguste kaitsega. Samuti on sätestatud isikute erinevad menetluslikud õigused seoses keskkonnateabega ning osalemisega keskkonnamõjuga otsuste menetlustes. Lisaks on siia koondatud ka varasemalt mitmetes erinevates seadustes sisaldunud võõra maatüki ja veekogu kasutamist puudutavad normid.
  
• Keskkonnakaitselubade menetlus. Kuna keskkonnakaitseload on üheks oluliseks keskkonna kasutuse reguleerimise meetmeks, on nendega seotud menetlus kindlasti olulise tähtsusega nii keskkonnakasutajale kui ka huvitatud isikule. Keskkonnakaitselubade menetlust reguleerivad normid ei ole oma kohta KeÜS-s leidnud mitte suure abstraktsuse tõttu, vaid ühtsete normidega oli eesmärgiks tagada, et olulisemate keskkonnalubade menetlused toimuksid võimalikult sarnaselt.
  

4. KeÜS ja õigusteoorias eristatav keskkonnaõiguse üldosa või keskkonnaseadustiku üldosa ei ole täpselt kokkulangevad. Eeskätt ei sisalda KeÜS kogu seda normistikku, mida võiks õigusteaduses pidada keskkonnaõiguse üldosaks. Näiteks sisaldab KeÜS küll keskkonnaalaseid õigusi, kuid sellest on jäänud välja mitmed teised horisontaalsed keskkonnaõiguse regulatsioonid, mida on peetud otstarbekaks reguleerida eraldi õigusaktidega.

Keskkonnaõiguse kodifitseerimise töögrupp kaalus KeÜS eelnõusse ka mitmete teiste valdkondade hõlmamist, mis lõpuks otsustati jätta siiski eraldi seadustesse. Sellisteks valdkondadeks olid näiteks keskkonnamõju hindamine, keskkonnavastutus ja keskkonnajärelevalve. Üheks põhjuseks oli nende valdkondade regulatsioonide põhjalikkus ja detailsus ning teatud sisuline erinevus muudest valdkondadest. Mitmes valdkonnas olid käimas paralleelsed arutelud oluliste sisuliste muudatuste tegemiseks (nt keskkonnamõju hindamine, keskkonnajärelevalve seoses korrakaitseseadusega) ja oli ette näha, et see osutub ajakulukaks. Seetõttu oli valida, kas jätta KeÜS eelnõu mahukamas versioonis ootele või pragmaatilisest vajadusest kodifitseerimisega edasi minna, keskenduda nn tuumikteemadele ja luua kiiremas tempos edasisele keskkonnaõiguse korrastamisele siiski selgem alus mõnevõrra kärbitud KeÜS-ga. Valituks osutus teine alternatiiv.

Sellisteks horisontaalseteks teemadeks, mida KeÜS ei hõlma, on näiteks:

• Keskkonnavastutus. Keskkonnavastutuse all mõeldakse eeskätt kohustust teatud keskkonnale kahjuliku tagajärje ilmnemisel tekkinud kahjud kõrvaldada või heastada. Käesoleval ajal reguleerib seda valdkonda keskkonnavastutuse seadus (KeVS), mis küll ei puuduta kõiki keskkonnakahjustuste juhtumeid, vaid teatud tingimustele vastavaid ulatuslikumaid keskkonnakahjustusi.
  
• Keskkonnamõju hindamine. Kehtiv keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus (KeHJS) sisaldab konkreetsele projektile tegevusloa taotlemisel läbiviidava keskkonnamõju hindamise ning planeerimisdokumentide keskkonnamõju strateegilise hindamise regulatsioone.
  
• Keskkonnaseire ja keskkonnaalased registrid. Keskkonnaseire korraldust reguleeritakse ka edaspidi keskkonnaseire seadusega (KeSS). Keskkonnaalaseid registreid puudutavad olulisemad õigusnormid on aga koondatud keskkonnaregistri seadusesse (KeRS).
  
• Keskkonnajärelevalve. Keskkonnajärelevalve on seadusliku korra tagamine keskkonna valdkonnas. Keskkonnajärelevalve asutuste ülesandeid, keskkonnajärelevalve ametnike volitusi ning järelevalvemeetmeid reguleerivad keskkonnajärelevalve seadus (KeJS) ning üldseadusena korrakaitseseadus (KorS).
  
• Keskkonnatasud. Maksu- ja keskkonnaõiguse piirimail paikneb keskkonna kasutamise maksustamine. Kehtiv keskkonnatasude seadus (KeTS) sätestab keskkonnatasu kui keskkonna kasutusõiguse eest makstava tasu, mis jaguneb loodusvara kasutusõiguse tasuks ja saastetasuks. Selliste tasude alused, määrad, arvutamise ja tasumise korraldus ning laekunud tasude hilisem kasutamine on leidnud reguleerimist eraldiseisvas keskkonnatasude seaduses.
  

5. KeÜS on aluseks mahukale keskkonnaõiguse eriosale. Kuna keskkonnaõigus koosneb sadadest õigusaktidest, siis ei võimalda käesoleva sissejuhatuse piirid ilmselgelt eriosast mahukama ülevaate andmist. Toome lühidalt välja üksnes põhivaldkonnad.

Kõigepealt võib nimetada eelnevalt käsitletud horisontaalseid teemasid, mis ei leidnud KeÜS-s reguleerimist (keskkonnavastutus, keskkonnamõju hindamine jne). Neid teemasid puudutavaid seadusi ja alamalseisvaid õigusakte võib samuti tinglikult nimetada keskkonnaõiguse eriosa õigusaktideks.

Tõeliselt valdkondliku keskkonnaõiguse eriosa peamisteks teemadeks on: looduskaitse, välisõhu kaitse, kliimamuutuste vältimine, veekeskkonna kaitse, jäätmekäitlus, kiirguskaitse, looduskaitse, metsandus, kalandus, maapõue kaitse ja maavarade korraldus. Põllumajandusega tugevaid seoseid omavat geneetiliselt muundatud organismide kasutamise valdkonda loetakse samuti valdavalt keskkonnaõiguse teemaks.

Keskkonnaõigusega külgnevaks valdkonnaks on planeerimis- ja ehitusõigus, mida aga ei loeta alati ja igas õigussüsteemis keskkonnaõiguse osaks. 

Järgnevatel lehekülgedel püütakse keskkonnaõiguse eriosa aluseks mõeldud KeÜS normide sisu lugejale selgitada. Kuna KeÜS on üldseadus, peab konkreetse elulise probleemi lahendamisel sageli pöörduma ka valdkondliku seaduse poole. Sellega tuleks arvestada ka kommentaaride lugemisel, sest üldiste põhimõtete ja normide teadmine on õigusliku probleemi lahendamisel alles algus.