Suurbritannia kohtumenetluse reeglid rikuvad Aarhusi konventsiooni

2. detsembril 2008.a. esitasid kaks keskkonnaorganisatsiooni ning üks eraisik (Robert Latimer) Aarhusi konventsiooni Komiteele pöördumise, milles nad leidsid, et Suurbritannia rikub oma konventsioonist tulenevaid kohustusi. Täpsemalt leiti puudusi eksisteerivat neljas valdkonnas: sisulise õiguspärasuse kontrolli võimaluste, kohtumenetluse kulude, keskkonnaõigust rikkuvate eraisikute tegevuse vaidlustamise ning kohtumenetluse tähtaegade osas 

Aarhusi konventsioonist tulenevad nõuded ja Komitee pädevus

Aarhusi konventsiooni artikli 9 kohaselt tuleb konventsiooniosalistel (sh Suurbritannial) tagada isikute juurdepääs kohtule või muule seaduse alusel loodud sõltumatule ja erapooletule asutusele, kui nende konventsioonist tulenevaid õiguseid on rikutud või nad soovivad vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevuse või tegevusetuse, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega.

Artikkel 9 lõige 4 sätestab tingimused sellisele (kohtulikule) menetlusele, muuhulgas ei tohi menetlus olla takistavalt kallis. Viimane aitab tagada kohtusse pöördumise võimaluse realiseerimist praktikas, kuna kõrged kohtukulud võivad olla oluliseks kohtusse pöördumise takistuseks.

Aarhusi konventsiooni komitee eesmärgiks on kontrollida, kuidas liikmesriigid konventsioonist tulenevaid õiguseid tagavad. Kui komitee leiab, et liikmesriik ei täida oma konventsioonist tulenevaid kohustusi, on tal õigus (nagu antud juhulgi) juhtida konventsiooniosalise tähelepanu rikkumisele. Komitee ise kohustusi rikkuvate riikide vastu sanktsioone rakendada ei saa, küll aga on see õigus konventsiooniosaliste kohtumisel, mis saab kõige rangema sanktsioonina peatada kohustusi rikkuva osalise konventsioonist tulenevad õigused.

Komitee seisukohad Suurbritannia kohtukulude reeglistiku osas

 Keskkonnaorganisatsioonid ja hr Latimer leidsid oma pöördumise teises punktis, et Suurbritannias valitsev olukord ei vasta kohtukulude osas Aarhusi konventsiooni artikli 9 lõikele 4. Nimelt on kohtukulud hetkel pooltele vägagi kõrged (peamiselt advokaaditasude tõttu), samuti kehtib printsiip „kulud järgnevad sündmusele“. Selle printsiibi kohaselt peavad mõlemad pooled esmalt kandma oma kulutused ning kohtul on õigus hiljem määrata, kes tasub menetluskulud, millises ulatuses ning mis ajaks. Üldiselt kehtib ka „kaotaja maksab“ printsiip, kuigi kohtul on õigus teisiti otsustada. Täiendava tegurina on esialgse õiguskaitse taotlemisel taotleja kohustatud tagama tekkiva kahju hüvitamise juhul, kui kohtuasi kaotatakse (märkus: Eestis viimatimainitud kahju hüvitamise kohustus puudub, ent muud reeglid on analoogsed Suurbritannia menetlusnormidega).

Komitee leidis, et Suurbritannias kehtiv printsiip ei ole oma olemuselt konventsiooniga vastuolus, ent kooskõla konventsiooniga sõltub iga konkreetse kohtuasja tulemusest ning vajalik on selge takistavalt kalleid kulusid välistava sätte olemasolu. Kuigi kohtumenetluse reeglistikus on olemas võimalus piirata võimalike kantavate kulude ulatust (või need kulud välistada) juba enne kohtumenetlust (nn PCO-reegel), on selle mehhanismi kasutamine ette nähtud erandina. Samuti ei ole erandi kohandamisel Aarhusi konventsiooni alla kuuluvad keskkonnaasjad eelisseisundis ning selle rakendamine kõigis keskkonnaasjades pole tagatud.

Komitee leidis, et ka kohtunike lai diskretsiooniõigus menetluskulude jaotuse määramisel ei taga konventsiooni sätete täitmist, kuna kohtunikel puudub seadusest või kohtupraktikast tulenev kohustus vältida takistavate kulude esinemist. See ei taga keskkonnakaitseliste huvide esindajate jaoks mõistlikku õiguskindlust

Lisaks leiti, et takistavaid kulusid võib kaasa tuua nõue garanteerida esialgse õiguskaitsevahendi kohaldamisest tuleneva kahju hüvitamine taotleja poolt juhul, kui viimane kohtuasja kaotab. Kahjude ulatus võib asjades, millega peatatakse ettevõtete arendustegevus, olla igale potentsiaalsele vaidlustajale üle jõu käivaks, ning selle oht on takistavaks teguriks esialgse õiguskaitse taotlemisel.

Lähtuvalt eeltoodust asus Komitee seisukohale, et Suurbritannia ei ole piisavalt täitnud oma artikli 9 lõikest 4 tulenevat kohustust tagada, et artikkel 9 alla kuuluvad menetlused ei oleks takistavalt kallid. Samuti ei ole kehtiv süsteem selline, mis kõrvaldaks või vähendaks takistusi õigusemõistmisele juurdepääsule.

Kuna hetkel on Komitee esitanud alles oma esialgse seisukoha, millele Suurbritannial ning pöördumise esitajatel on võimalus veel kuni 22. septembrini oma seisukohti esitada, siis seni Suurbritannia suhtes reaalsete sanktsioonide rakendamist oodata ei ole. Küll aga on Komitee seisukohtadel oluline kaudne mõju, survestades Suurbritanniat nii siseriiklikul tasandil (antud teemal on juba ilmunud artikkel päevalehes The Guardian) kui ka rahvusvaheliselt.

Kohtumõistmise kulud Eesti kehtivas õiguses

Komitee otsus peaks kohtumenetluse kulusid puudutavas osas olema ohumärgiks ka Eesti seadusandjale.  Kehtivas halduskohtumenetluse seadustikus (HKMS) kehtib Eestis sarnaselt Suurbritanniale „kaotaja maksab“ põhimõte (HKMS § 92 lg 1), millega kaasneb menetluskulude esialgne kandmine osapoolte poolt. Kohtutel on küll ka Eesti õiguses õigus jätta menetluskulud poolte enda kanda juhul, kui nende väljamõistmine kaotanud poolelt oleks äärmiselt ebaõiglane või ebamõistlik (HKMS § 92 lg 10). Samas viitab juba sätte sõnastus selle erandlikule iseloomule;  puuduvad ka muud sätted, mis välistaksid ebamõistlike kulutuste kandmise keskkonnaasjades kaebuse esitanule ning kohtus kaotanule.

Seda, et kohtukulude suurus on Aarhusi konventsiooni kohtumenetluse sätete Eestis rakendamisel suurimaks probleemiks, on leitud nii Euroopa Komisjoni poolt  aastal tellitud uuringus „Inventory of EU Member States' measures on access to justice in environmental matters“ kui ka üle-euroopalise keskkonnaõigusorganisatsioonide võrgustiku Justice and Environment 2009.a. uuringus „Price of Justice“.

Komitee otsus peaks olema ohumärgiks ka Eesti seadusandjale. Kehtivas halduskohtumenetluse seadustikus (HKMS) kehtib Eestis sarnaselt Suurbritanniale „kaotaja maksab“ põhimõte (HKMS § 92 lg 1), millega kaasneb menetluskulude esialgne kandmine osapoolte poolt. Kohtutel on küll ka Eesti õiguses õigus jätta menetluskulud poolte enda kanda juhul, kui nende väljamõistmine kaotanud poolelt oleks äärmiselt ebaõiglane või ebamõistlik (HKMS § 92 lg 10). Samas viitab juba sätte sõnastus selle erandlikule iseloomule;  puuduvad ka muud sätted, mis välistaksid ebamõistlike kulutuste kandmise keskkonnaasjades kaebuse esitanule ning kohtus kaotanule.

Eestis pole küll kaotanud poolel kohustust hüvitada esialgse õiguskaitse kohaldamisega tekkinud kahju, ent see-eest on probleemne kolmanda isiku menetluskulude hüvitamise kohustus. Kolmandateks isikuteks on senise kohtupraktika kohaselt tihti ettevõtted, kes suudavad endale lubada kõrget esindustasu küsivaid advokaate.

Kuigi Eestis tavalised õigusabiteenuse hinnad on Suurbritannia omadest ka võrreldes elatustasemega madalamad ning tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 183 lg 1 võimaldab keskkonnakaitseorganisatsioonidel teatud tingimustel taotleda riigi menetlusabi, on ainsaks võimaluseks piirata menetluskulude ebamõistlikku suurust kohtuasja kaotanud kaebuse esitaja jaoks kohtuliku diskretsiooni kasutamine. Praktikas ei ole keskkonnaorganisatsioonidelt kohtute poolt ülisuuri kohtukulusid KÕKile teadaolevalt seni küll välja mõistetud, ent kaebuse esitamisel peab keskkonnaorganisatsioon alati vastava riskiga arvestama. Eksisteerib reaalne võimalus, et vastava probleemi üleskerkimisel leiaks Aarhusi konventsioon kui välisleping sarnaselt kaebeõiguse küsimusele Eesti kohtutes otsekohaldamist. Praeguses olukorras määramatuse vältimiseks oleks mõistlik see küsimus seaduse tasandil reguleerida.

Lisaks on keskkonnakaitseorganisatsioonidel enda kaitsmiseks vaja paljudel juhtumitel kasutada ka professionaalset õigusteenust. Nagu eelnevalt viidatud Euroopa Komisjoni tellimusel koostatud uuringus leiti, võivad selleks vajalikud kulud olla keskkonnaorganisatsioonide arvates liiga kõrged ning õigusemõistmisele juurdepääsu takistavad.

Muudatusi antud olukorda ei too ka Riigikogu menetluses olev halduskohtumenetluse seadustiku eelnõu, mis peamise muudatusena kannab pelgalt siiani TsMS-s leidunud riigi õigusabi regulatsiooni üle halduskohtumenetluse seadustikku. Selle kohaselt on menetluskulude osas riigi abile õigus tulumaksusoodustusega mittetulundusühingute (MTÜ) ja sihtasutuste (SA) nimekirja kantud või sellega võrdsustatud mittetulundusühingul või sihtasutusel, kes taotleb menetlusabi keskkonnakaitse või tarbijakaitse valdkonnas või muud ülekaalukat avalikku huvi arvestades paljude inimeste seadusega kaitstud õiguste võimaliku kahjustamise vältimiseks ja ta ei suuda eeldatavasti menetluskulusid oma vara arvel katta või suudab neid tasuda üksnes osaliselt või osamaksetena (§ 183 lg 1).

Probleemseks osutub esmalt asjaolu, et paljud kohalikud keskkonnakaitseorganisatsioonid ei kuulu tulumaksusoodustusega MTÜ-de ja SA-de nimekirja ning ei kvalifitseeru õigusabi saamiseks. Nimekirja kantud organisatsioonidele võib omakorda saada takistuseks menetluskulude katmise võime oma varade arvelt. Ka juhul, kui õigusabi õnnestuks saada, on selle arvelt võimalik katta vaid kohtukulusid ning saada õigusabi korras määratud advokaadi teenuseid tasuta, osaliselt või maksegraafiku alusel. Õigusabi aga ei kata vastaspoole kulude hüvitamist.

Eeltoodud põhjustel leiab KÕK, et halduskohtumenetluse seaduse uue redaktsiooni eelnõu menetlemisel tuleks senisest rohkem tähelepanu pöörata menetluskulude regulatsioonile ning õigustatud oleks ka eraldi regulatsiooni loomine keskkonnaasjade menetluskulude kandmise osas

Vt ka Aarhusi konventsiooni Komitee esialgsete seisukohtade teksti (inglise keeles)

Vt ka Euroopa Komisjoni tellitud uuringut „Inventory of EU Member States' measures on access to justice in environmental matters“ (inglise keeles)

Vt ka Justice and Environment uuringu „Price of Justice“ Eestit käsitlevat osa (inglise keeles)

Vt ka The Guardiani artiklit “High UK legal costs deter challenges to environmental damage, UN warns” (inglise keeles)

Tagasi uudiskirja juurde