MÄRTS 2012

Uus ehitusseadustik: ülevaade avalikustamisel olevast eelnõust

21. veebruaril avalikustati eelnõude infosüsteemis (EIS) ehitusseadustiku eelnõu. Eelnõu on justiitsministeeriumi juhtimisel välja töötatud koos uue planeerimisseaduse eelnõuga ning sellesse on koondatud kõik olulisemad ehitusvaldkonda reguleerivad normid. Kuigi eelnõu koostamisel on eeskuju võetud kehtivast ehitusseadusest, on sellesse plaanitud teha hulgaliselt muudatusi ning seadustiku eriossa koondatakse mitmeid hetkel eriseadustega reguleeritavaid valdkondi, nt tee-ehitus. Üheks olulisemaks muudatuseks keskkonnaõiguse rakendamise seisukohalt on ehitusloa ja kasutusloa kohustuse ulatuse vähendamine.

Seadustiku ülesehitus ja lähtealused

Ehitusseadustiku normid on eelnõus jagatud üld- ja eriosa vahel. Üldosasse kuuluvad normid, mis omavad tähendust kõigi ehitiste ja nende ehitamise suhtes – mõisted (nt ehitise mõiste), ehitusõiguse üldpõhimõtted ja –nõuded, projekteerimistingimustega seonduv, ehitise ja kasutamise teatise ning ehitus- ja kasutusloa ning ehitisregistri regulatsioon. Eriosas on toodud erisused üldosast, mis on seotud teatud ehitise tüüpidega (nt raudteerajatis ja teed), teatud ehitistele rakenduvate nõuetega (hoone energiatõhusus) ja muu sellisega.

Seadustiku eesmärgiks on eelnõu kohaselt muuhulgas tagada jätkusuutlik areng; seega lähtub ehitusseadustik osaliselt samast eesmärgist nagu planeerimisseaduski. Eelnõu seletuskirja kohaselt loob planeerimisõigus eeldused jätkusuutlikuks arenguks, ehitusõigus on aga nende eelduste rakendamise meetmeks. Samas on ehitusseadustikus ka sätteid, mille abil tagatakse jätkusuutlikku arengut ka osas, mis ei ole planeeringutega kaetud, sellised on näiteks hoonete energiatõhususe normid.

Üldpõhimõtted ja –nõuded

Eelnõu üldosas tuuakse senisest selgemalt välja ehitusõiguse valdkonna üldised põhimõtted ning nõuded. Kõik põhimõtted on mingil määral kajastatud ka kehtivas õiguses, üheks selliseks on ka keskkonnasäästlikkuse põhimõte. Oluline on aga, et seadustiku eelnõus mõistetakse seda põhimõtet märksa laiemalt kui kehtivas õiguses. Kehtivas ehitusseaduses on keskkonnasäästlikkuse põhimõte kajastatud kahes valdkonnas – hoonete energiatõhususe nõuetes ning ehitusmaterjalide taaskasutust puudutavas regulatsioonis. Uue seadustiku eelnõus aga mõistetakse seda põhimõtet märksa laiemalt, põhimõte peaks katma erinevaid aspekte nii ehitise ehitamisel kui kasutamisel kogu elukaare vältel. Seejuures on põhimõtte elluviimisel tähtsaimaks siiski ehitise kasutamise ajal tekkiva keskkonnahäiringu minimeerimine.

Varasemast selgemalt on sätestatud ka ehitamistegevusele ja ehitistele esitatavad üldnõuded, täpsemaid nõuded ehitistele sätestatakse seadustiku kohaselt majandus- ja kommunikatsiooniministri määruse või muu ministri määrusega.

Kehtiva ehitusseadustikuga võrreldes on oluliselt täpsustatud ka projekteerimistingimuste sisu ning nende väljastamise korda. Projekteerimistingimused on oma sisult ehitusloa andmise õiguslikuks aluseks ning selle tõttu mõneti analoogsed detailplaneeringuga. Projekteerimistingimusi kasutatakse nendel juhtudel, mil detailplaneering pole kohustuslik ning seda ei koostata. Peamine erinevus seisneb vaid selles, et detailplaneeringuga on võimalik luua alus mitme ehitise ehitamiseks, projekteerimistingimustega aga vaid ühe ehitise jaoks. Eeltoodud põhjustel on ka projekteerimistingimuste sisu eelnõu kohaselt sama, mis detailplaneeringuga määratava ehitusõiguse sisu uue planeerimisseaduse eelnõus. Samuti on ehitusseadustiku eelnõus ära toodud põhjalikud reeglid projekteerimistingimuste menetluse kohta. Hetkel on osa sellest regulatsioonist (avalikustamise kord) sätestatud hoopis kohalike omavalitsuste (KOVde) ehitusmäärustes.

Ehitusloa ja kasutusloa kohustuse muutmine

Üheks kõige suurema praktilise mõjuga muudatuseks keskkonnaõiguse rakendamise seisukohalt on KÕKi hinnangul ehitusloa ja kasutusloa kohustuse muutmine. Kehtiva õiguse kohaselt on ehitusluba vajalik ehitiste püstitamiseks, laiendamiseks, rekonstrueerimiseks ja lammutamiseks. Erandid on sellest ette nähtud vaid kuni 60 m2 suuruse ehitisealuse pinnaga ehitiste puhul, mille projekteeritud kõrgus maapinnast on kuni 5 meetrit ning millele ei ole avalikkusele suunatud funktsioone (nn väikeehitis). Selliste ehitiste puhul on reeglina vajalik KOVi kirjalik nõusolek. Vähem kui 20 m2 suuruse ehitisealuse pinnaga ehitiste puhul ei ole vajalik ka kirjalik nõusolek, detailplaneeringu kohustusega aladel tuleb omanikul aga ehitamisest KOVi teavitada.

Eelnõu kohaselt kaotataks KOVide kirjaliku nõusoleku instituut ning tulevikus oleks ehitamise õiguslikuks aluseks kas ehitusluba või kirjalik teatis. Ehitusluba oleks vajalik sarnaselt kehtivale õigusele eelkõige vaid enam kui 60 m2 suuruse ehitisealuse pinnaga või enam kui 5 m kõrgete hoonete ehitamise puhul (v-a nende laiendamine alla 33%) ning pea kõigi rajatiste ehitamiseks. Muudel juhtudel tuleb ehitamiseks esitada kas ühepoolne teatis või on ehitustegevuse läbiviimine lubatav ka ilma selleta. Teatise esitamise kohustuse korral tekib õigus ehitamiseks selle esitamise järel, ehitamine on lubatud aasta jooksul pärast teatise esitamist. Ehitusloa või ehitise teatise kohustus määratletakse  eelnõu lisas olevas tabelis 1. Ka juhul, kui ehitusluba ei ole nõutav, tuleb siiski järgida kõiki ehitamisele ning ehitisele kohaldatavaid nõudeid.

Veelgi enam on vähendatud kasutusloa kohustuse rakendusala. Kehtivas õiguses on kasutusluba nõutav pea kõigi ehitiste kasutamiseks, välja arvatud elamiseks mittekasutatavad väikeehitised, riigisaladusega või salastatud välisteabega seotud ehitised ja riigikaitselise ehitised.  Ehitusseadustiku eelnõu kohaselt oleks kasutusluba nõutav suurema osa rajatiste puhul, ent hoonete puhul vaid avalikkusele suunatud funktsiooniga ehitiste suhtes, mis ei ole väikeehitisteks. Ehitiste puhul, millel ei ole avalikkusele suunatud funktsiooni, on nõutav vaid teatis, väikeehitiste puhul ei ole ka see vajalik. Ehitus- ja kasutusloa kohustuse vähendamine võib KÕKi hinnangul vähemalt teoreetiliselt kaasa tuua olukorra, kus olulise keskkonnamõjuga tegevuste läbiviimisel ei ole võimalik hinnata nende keskkonnamõju. Vastavalt keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadusele (KeHJS) saab keskkonnamõju hinnata vaid lubade ning muude tegevust lubavate dokumentide (nt kirjalik nõusolek ehitamiseks) menetluse käigus, teatise esitamise korral (mh ükskõik kui suure pindalaga hoone laiendamisel vähem kui 33% võrra) keskkonnamõju hinnata ei saa. Samas on eelnõu koostajad seletuskirjas välja toonud, et loakohustuse piiri osas on tegemist vaid töögrupi ettepanekuga, mida saab arutelude käigus täpsustada ning vajadusel muuta. 

Ehitise teatise ja kasutamise teatise regulatsiooni puhul väärib samuti tähelepanu, et neis ei nõuta hoonete ka kõige lihtsamate tehniliste parameetrite (nt ehitisealune pindala, korruste arv, hoone kõrgus jms) väljatoomist. Seetõttu oleks KÕKi hinnangul KOVidel teatiste alusel siiski raske saada ettekujutust ja andmeid nende territooriumil asuvate ehitiste kohta ning tõhusa järelevalve teostamiseks on vajalik ehitiste põhjalik kohapealne kontrollimine. Eelkõige võib aga olla võimatu kontrollida, kas isik on teatise õiguspäraselt esitanud (st kas ehitamiseks või hoone kasutamiseks piisab teatisest või on täidetud loakohustuse eeldused).

Naabrite õiguste kaitse

Ehitusseadustiku eelnõus pööratakse varasemast suuremat tähelepanu ehitiste naabrite õigustele ja nende kaitsele. Nimelt kaasatakse eelnõu kohaselt nii ehitusloa kui ka kasutusloa menetlemisse külgnevate kinnisasjade omanikud. Seda ei ole vaja teha juhul, kui ehitus- või kasutusluba on võimalik välja anda nende õiguseid või huvisid märkimisväärselt riivamata.

Samuti tuleb nii ehitus- kui kasutusloa menetlemisel pädeval asutusel keelduda loa andmisest juhul, kui ehitise, ehitamise või ehitise kasutamisega kaasneb üleliia koormav, märkimisväärne ja püsiv negatiivne mõju külgnevate kinnisasjade omanikele või ehitise mõjualas olevatele isikutele ning seda ei ole võimalik piisavalt vähendada või leevendada.

Ehitise naabrite õiguste kaitse on aluseks ka kõige rangemale võimalikule sanktsioonile – ehitusloa või kasutusloa kehtetuks tunnistamisele. Eelnõu kohaselt on see võimalik, kui luba realiseeritakse õigusvastaselt, sellega kaasneb märkimisväärne negatiivne mõju kinnisasjaga külgnevate kinnistute omanikele või muudele ehitise mõjualas olevatele isikutele ning seda mõju ei ole võimalik vähendada ega leevendada.

Eriosa koondab erinevaid varasemaid seaduseid

Ehitusseadustiku eriosasse koondatakse mitmed varasemad valdkondlikud seadused, nt elektriohutusseaduse, küttegaasi ohutuse seaduse, ühe olulisima muudatusena muutub kehtetuks aga teeseadus. Teede ehitust puudutavad normid koondatakse ehitusseadusesse, liiklusohutust puudutavad sätted aga liiklusseadusesse. Tähtsaks muudatuseks on teede ehitusloa väljastaja muutumine. Kehtivas õiguses esineb selge huvide konflikt, kuna ehitusprojekti tellijaks, tee ehitajaks ning ehitusloa andjaks on sama isik (Maanteeamet). Ehitusseadustiku eelnõu kohaselt annaks tee ehitusloa Tehnilise Järelevalve Amet.

Eelnõu edasine käik ja osalemisvõimalused

Ehitusseadustiku eelnõu on hetkel töögrupi töö üle järelevalvet teostanud kodifitseerimiskomisjoni poolt heaks kiidetud ning avalikustatud eelnõude infosüsteemi kaudu arvamuse avaldamiseks, samuti on eelnõu saadetud valitud huvigruppidele tutvumiseks. Arvamusi eelnõu suhtes on huvitatud isikutel esialgu võimalik avaldada 9. aprillini, 11. aprillil lepitakse kokku täpsemas edasise kaasamise ajakavas ja vormis.

Vt ehitusseadustiku eelnõud ja seletuskirja eelnõude infosüsteemis

Vt ka kodifitseerimisprojekti ajaveebi