MÄRTS 2012

Euroopa Kohus selgitas transpordiprojektidele parlamendi poolt lubade andmise tingimusi ja selliste otsuste vaidlustamise võimalusi

Euroopa Kohus on 16. veebruaril teinud otsuse kohtuasjas nr C-182/10, milles on selgitanud, millistele tingimustele peab vastama projekti tegevusluba, mis ei ole antud haldusaktina, vaid on kinnitatud seadusandliku aktiga. Kohtu tõlgenduste kohaselt peavad ka seadusandliku aktiga tegevuslubade kinnitamisel jälgima, et oleksid täidetud EL direktiivi 85/337/EMÜ (nn keskkonnamõju hindamise direktiiv) eesmärgid, ehkki sellised aktid iseenesest KMH direktiivi kohaldusalasse ei kuulu. Samuti peab selliste aktide vaidlustamise võimalus olema tagatud samas ulatuses nagu haldusaktina antavate tegevuslubade puhul.

Asjaolud

Antud kohtuasjas palus Euroopa Kohtult eelotsust Belgia konstitutsioonikohus, kellele on esitatud mitu kaebust, milles palutakse tühistada Belgia Vallooni piirkonna parlamendi 17. juuli 2008. aasta dekreet. Dekreediga kinnitati ehitusload erinevate tööde tegemiseks Liège-Bierset’ lennuvälja ja Charleroi-Bruxelles Sudi lennuvälja ning Bruxelles-Charleroi raudteeliini ümbruskonnas.

Kõnealused ehitusload on olnud Euroopa Kohtu poolt juba varemgi arutusel – möödunud aasta novembrikuises keskkonnaõiguse uudiskirjas kajastasime Euroopa Kohtu 18. oktoobri 2011. a otsust liidetud kohtuasjades nr C-128/09-C-131/09, C-134/09 ja C-135/09, milles kohus selgitas KMH direktiivi kohaldamisala ulatust ja seadusandliku akti vaidlustamiseks kohtusse pöördumise ulatust.

Vaidlusaluste lennuväljade ning raudteeliini rajatiste ehitusload anti algselt välja erinevate haldusaktidena, ent kui kohalikud elanikud need kohtus vaidlustasid, kinnitas Vallooni parlament load seadusandliku aktiga, tuues põhjenduseks üldisest huvist tingitud ülekaalukad põhjused. Sellist seadusandlikku akti sai aga vaidlustada üksnes konstitutsioonikohtus, mistõttu vaidlustamise võimalused muutusid oluliselt piiratumaks, sest seal on võimalik esitada vaid teatud tüüpi väiteid.

Nii eelmiste kui kohtuasja nr C-182/10 sisuliseks põhiküsimuseks on, kuivõrd muutuvad liikmesriigi kohustused projekti keskkonnamõjude hindamisel, avalikkuse kaasamisel, otsuste põhjendamisel ning kaebeõiguse tagamisel juhul, kui haldusakti asemel kinnitatakse ehitusluba parlamendi poolt seadusandliku aktiga. Ehk – kas selline vangerdus annab liikmesriigile võimaluse nendest kohustustest kõrvale hiilida? Antud asjas väitis Belgia valitsus, et kuna seadusandlikele aktidele ei kohaldu KMH direktiiv ega Århusi konventsioon, siis võimaldas vaidlusaluste lubade kinnitamine parlamendi aktiga seda tõepoolest (Belgia valitsuse väitel pidi see võimalik olema „üldise ülekaaluka huvi“ tõttu).

Kohtu seisukohad

Analoogselt juba 2011. a novembrikuises keskkonnaõiguse uudiskirjas kajastatud kohtulahendiga leidis Euroopa Kohus, et Århusi konventsiooni ja KMH direktiivi kohaldamisalast jäävad välja üksnes projektid, mille üksikasjad võetakse vastu konkreetse seadusandliku aktiga ning sellisel viisil, et direktiivi eesmärgid on saavutatud seadusandliku menetluse kaudu. Siseriikliku kohtu ülesanne on kontrollida, kas need kaks tingimust on täidetud, võttes arvesse nii vastuvõetud seadusandliku akti sisu kui ka kogu seadusandlikku menetlust, mis akti vastuvõtmiseni viis, eelkõige ettevalmistavaid akte ja parlamendi arutelusid (kohtuotsuse p 43). Juhul, kui aktiga üksnes kinnitatakse varasem haldusakt ning sellele ei eelne sisulist seadusandlikku menetlust (nagu antud kohtuasjas), ei ole see käsitletav konkreetse seadusandliku aktina ja see ei ole piisav, et projekt KMH direktiivi või Århusi konventsiooni kohaldamisalast välja jätta.

Antud asjas oli järgmiseks küsimuseks aga see, kas Århusi konventsiooni ning KMH direktiivis kaebeõigust reguleerivate sätetega on vastuolus, kui projekti teostamise õigus antakse seadusandliku aktiga, mille sisulist ja menetluslikku külge ei saa kohtus ega muus sõltumatus ja erapooletus organis vaidlustada. Eestis võiks analoogseks küsimuseks olla, kas mingi suurobjekti või transpordiprojekti rajamiseks võiks nõusoleku andmise ette näha Riigikogu otsuse kaudu, mis piiraks kaebuse esitamise võimalusi oluliselt, kuna seadusandlikke akte on võimalik vaidlustada vaid põhiseaduslikkuse järelevalve korras.

Euroopa kohus leidis, et kui projekti jaoks on antud luba seadusandliku aktiga, siis peab siseriiklike menetlusnormide kohaselt olema võimalik kontrollida, kas seadusandlik akt vastab eelpoolnimetatud tingimustele (on projekti üksikasju määratledes piisavalt konkreetne ning selle tegemisel on olnud piisavalt teavet projekti keskkonnamõjude kohta, sh kogutud teavet seotud isikutelt ja asutustelt). Kui akti peale ei ole võimalik esitada sellist laadi ja sellise ulatusega kaebust, mis võimaldaks kontrollida, kas direktiivi eesmärgid, sh teabe andmine, olid seadusandliku menetluse kaudu tagatud, tuleb kohtul jätta seadusandlik akt kohaldamata.

Järgmiseks küsimuseks oli antud asjas, kas seadusandliku menetluse tulemusena antud aktis peavad olema esitatud ka kõik akti vastuvõtmise aluseks olnud põhjendused. Nimelt näeb Århusi konventsiooni art 6 lg 9 ette, et pärast avaliku võimu organi poolt otsuse vastuvõtmist teavitatakse üldsust koheselt otsuse tegemisest ja tehakse otsuse tekst ning selle põhjendused ja otsuse aluseks olnud kaalutlused üldsusele kättesaadavaks. Samuti näeb KMH direktiivi art 4 lg 2 ette, et kui KMH algatamine või algatamata jätmine toimub kaalutlusotsusena, tehakse vastav otsus üldsusele kättesaadavaks. KMH direktiivi art 9 lõike 1 kohaselt tuleb üldsust informeerida ka tegevusloa andmise otsusest ning teha üldsusele kättesaadavaks otsuse sisu, kaalutud seisukohad ning negatiivset keskkonnamõju leevendavad meetmed.

Euroopa Kohus leidis, et ehkki otsuse põhjendused tuleb teha üldsusele kättesaadavaks, ei tulene sellest otsest kohustust, nagu peaksid vastavad põhjendused sisalduma otsuses endas. Kohus viitas selles osas ühele varasemale lahendile (30. aprilli 2009. aasta otsus kohtuasjas C-75/08), milles oli asunud seisukohale, et KMH algatamise osas tehtav kaalutlusotsus ei pea sisaldama põhjuseid, mille alusel pädev ametiasutus leidis, et KMH ei ole vajalik.  Samas, kui huvitatud isik seda taotleb, on pädeval ametiasutusel kohustus teavitada huvitatud isikut otsuse tegemise põhjusest või teha kättesaadavaks asjakohane teave ja dokumendid. Kohus leiab käesolevas otsuses, et selle tõlgenduse võib üle kanda ka tegevusloa andmise otsusele. Et otsuses endas ei tule Euroopa kohtu arvates põhjendusi esitada, ei tähenda siiski seda, nagu ei peaks otsust üldse põhjendama. Kohus leiab, et kohtuliku kontrolli tõhususe tagamiseks tuleb huvitatud isikutele nende taotlusel esitada otsuse aluseks olnud põhjendused, või esitada põhjendused siiski otsuses endas. Viimasel juhul peab otsus olema esitatud viisil, mis võimaldab huvitatud isikutel hinnata, kas neil on otstarbekas otsuse peale kaebus esitada.

Lisaks olid eelotsusetaotluses esitatud küsimused seoses loodusdirektiivi art 6 lõigete 3 ja 4 kohaldamisega seadusandlike aktide puhul. Olulisim on selles osas ehk kohtu seisukoht seoses art 6 lõike 3 kohaldamisega. Loodusdirektiivi art 6 lõike 3 kohaselt võib kavale või projektile, mis ei ole otseselt seotud asjaomase ala kaitsekorraldusega või selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju, anda loa vaid juhul, kui see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju (vt ka kohtuasi C-127/02, nn Waddenzee kaasus). Loodusdirektiivist tulenevad kohustused lasuvad liikmesriikidel sõltumata sellest, milline on kava või projekti kinnitama pädev organ. Seega kohalduvad loodusdirektiivi artiklist 6 tulenevad kohustused, sh piirangud olulise mõjuga kavadele või projektidele loa andmiseks, ka seadusandlikele otsustele (kohtuotsuse p 70).

KÕKi hinnang ja järeldused

Euroopa Kohtu otsusel on ilmselgelt kõige olulisem mõju sellistele olukordadele, kus on püütud suurprojektidele loa andmisel avalikkuse kaasamise ja keskkonnamõju hindamise nõuetest kõrvale hiilida sellega, et antakse loa andmine ülekaalukale avalikule huvile viidates parlamendi pädevusse (nagu antud asjas juhtuski). Eestis Riigikogul üksikprojektidele loa andmisel sellist otsustuspädevust ei ole ning seega hetkel sellist olukorda ei saa tekkida. Pigem on probleem levinud nendes Euroopa riikides, kus on tihe transpordivõrgustik ning kus seetõttu teatud laadi teeprojektide puhul on sisse seatud või püütud sisse seada seadusandlikku menetlust. Euroopa Kohtu otsus rõhutab mõjude hindamise ja otsuste põhjendamise olulisust ka sellistel juhtudel, mis otseselt KMH direktiivi ega Århusi konventsiooni kohaldamisalasse ei kuulu.

Seonduvalt Euroopa Kohtu järeldustega KMH direktiivi ja Århusi konventsiooni rakendamisele otsuste põhjendamise nõude osas (põhjendusi ei tule tingimata esitada otsuses endas, kuid need peavad olema kättesaadavad) tuleb järeldada, et ka sellel seisukohal ei ole meie siseriikliku kehtiva õiguse seisukohalt suurt mõju. Haldusmenetluse seadusest tulenevalt peavad kaalutlusotsuse põhjendused olema esitatud kirjalikus haldusaktis endas, ning samuti näeb keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus (KeHJS) ette nii KMH algatamise kui algatamata jätmise otsuste kirjaliku põhjendamise (kaalutlusotsuse korral) ja põhjenduste avalikustamise.

Vt Euroopa Kohtu otsust kohtuasjas nr C-182/10