MÄRTS 2012

Uus planeerimisseadus: ülevaade avalikustamisel olevast eelnõust

21. veebruaril avalikustas justiitsministeerium eelnõude infosüsteemis uue planeerimisseaduse eelnõu. Koos ehitusseadustikuga alustati selle eelnõu väljatöötamist juba 2008. aastal. Eelnõu kohaselt ei too uus planeerimisseadus kaasa planeerimise alustalade ümberkujundamist – jätkuvalt toimuks ruumiline planeerimine Eestis nelja tasandi planeeringute kaudu – üleriigiline planeering, maakonnaplaneering, üldplaneering ja detailplaneering. Samuti jäävad üldjoontes paika kohaliku tasandi planeeringute menetluse põhimõtted Samas on kehtiva õigusega võrreldes siiski kavas mitmeid olulisi muudatusi. Siinkohal on antud neist üksnes üldine ülevaade, et ärgitada lugejaid eelnõuga tutvuma ja diskussioonis osalema.

Ruumilise planeerimise üldised alused

Eelnõu kohaselt muutub ruumilise planeerimise ulatus. Erinevalt kehtivast õigusest hõlmaks planeerimine eelnõu kohaselt lisaks maismaale ka veealad, õhuruumi ja maapõue, kusjuures veealade planeerimisel kohaldataks planeerimisseadust kuni territoriaalmere välispiirini. Kehtivas õiguses on merealade planeerimise võimalused piiratud (analüüsisime seda teemat KÕKi poolt lähemalt 2011. aastal avalikustatud analüüsis „Merealade ruumiline planeerimine“).

Eelnõus on oluliselt täpsemalt esitatud nõuded planeeringu sisule. Planeering on eelnõu § 3 lõike 1 kohaselt „planeerimise tulemusena valminud planeeringulahendust kajastav dokument, mis koosneb tekstist ja joonistest, mis täiendavad üksteist ja moodustavad ühtse terviku“. Täiendatud on infot, mis peab olema kirjas planeeringu tekstis, lisad (nt teave planeeringu koostamise käigus tehtud menetlustoimingute ja koostöö kohta, planeeringu lähteandmed, heakskiidetud keskkonnamõju strateegilise hindamise aruanne jm) on muudetud kohustuslikuks ning – mis ehk kõige olulisem – on ette nähtud, et regionaalministri eraldi määrusega kehtestatakse planeeringu vormistamise nõuded.

Senisest suuremat tähelepanu on eelnõus pööratud planeerimise põhimõtetele. Mitmed neist sisalduvad ka kehtivas õiguses, ent eelnõus on need selgemalt välja toodud. Näiteks huvide tasakaalustamise põhimõte sisaldub iseenesest juba haldusmenetluse seaduses sätestatud kaalutlusõiguse teostamise reeglites, hierarhilisuse põhimõte on kehtivas planeerimisseaduses välja toodud planeeringuliikide ülesannete juures ning avalikkuse põhimõte esitatud kehtiva PlanS üldsätetes.

Uuemad või senisest oluliselt selgemalt on esitatud:

-   kõikehaaravuse põhimõte (eelnõu § 8) – planeerimisel peab arvesse võtma ruumilist arengut mõjutavaid strateegiaid, riskianalüüse, arengukavasid ning teisi ruumilist arengut mõjutavaid dokumente ja muud asjakohast teavet (osalt tuleneb selline arvestamise kohustus küll juba keskkonnamõju strateegilise hindamise nõuetest);

-  otstarbeka ja mõistliku maakasutuse põhimõte (eelnõu § 9) – Planeerimine peab soodustama varem kasutuses olnud, ebapiisavalt kasutatud ja asustuse sees olevate vabade alade kasutuselevõttu – ent asustuse areng peab olema tasakaalus ka olemasolevate või loodavate rohealadega;

-  looduskeskkonna säästliku kasutamise põhimõte (eelnõu § 10) – planeerimisel tuleb arvestada looduslikku eripära, mitmekesisuse säilitamist ja muid loodusväärtusi; planeerimisel peab olema tagatud keskkonnakaitse ning eelistatud on keskkonna- ja energiasäästlikud lahendused;

-  elukvaliteedi parendamise põhimõte (eelnõu § 11) – planeerimine peab looma soodsad tingimused sotsiaalselt, majanduslikult ja kultuuriliselt toimiva elukeskkonna olemasoluks.

Planeeringute menetlemise nõuded

Planeeringute ülesannete ja menetluse seisukohalt on uus eelnõu kehtivast struktuuriliselt oluliselt erinev – iga tasandi (üleriigilise, maakonna-, üld- ja detail-) planeeringu ülesanded ja menetlus on sätestatud eraldi peatükis, mis võimaldab menetlusnõuetest lihtsamalt aru saada ja neid ilmselt lihtsamalt rakendada. Samuti on enam püütud ühitada planeerimismenetluse ja keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) menetlust, mis on praktikas probleeme tekitanud. Seejuures on selgelt sätestatud, et KSH aruande avalik väljapanek toimub planeeringu avalikust väljapanekst eraldiseisvalt, mis on ka KÕKi arvates ainuõige lahendus. Olukorras, kus KSH aruanne ning planeering on avalikul väljapanekul ühekorraga (nagu praktikas tihti juhtub), ei ole avaliku väljapaneku ajal veel selgust, kas planeeringu mõjud on üldse adekvaatselt välja selgitatud, mistõttu võib olla keeruline arutada ka planeeringulahenduste erinevate alternatiivide teemal.

Üleriigilise planeeringuga seonduvat on eelnõus reguleeritud kehtiva õigusega võrreldes oluliselt täpsemalt. Kehtivas planeerimisseaduses ei ole ette nähtud üleriigilise planeeringu koostamisel avalikkuse osalemise võimalusi (üksnes teavitamise kohustus) – see puudujääk on eelnõus lahendatud ning ette on nähtud osalusvõimalused mitmes etapis koos KSH erinevate etappidega. Muudatused nähakse ette üleriigilise planeeringu ülevaatamise korras – kui kehtiva PlanS kohaselt vaadatakse kehtestatud üleriigiline planeering läbi 6 kuu jooksul pärast Riigikogu korralisi valimisi, siis eelnõus ei ole ülevaatamist enam valimistega seotud, vaid selle kohaselt tuleb üleriigiline planeering üle vaadata iga 10 aasta tagant.

Maakonnaplaneeringu puhul on lisaks menetlusreeglitele täpsustatud selle ülesandeid – eelnõus sätestatakse sõnaselgelt, et maakonnaplaneering koostatakse eelkõige riiklike huvide väljendamiseks (kehtiv PlanS näeb ülesandena ette riiklike ja kohalike ruumilise arengu vajaduste ja huvide tasakaalustamist, mida sellises sõnastuses eelnõust enam ei leia – ehkki see ilmselt tuleneb juba eelpool mainitud huvide tasakaalustamise põhimõttest). Ka maakonnaplaneeringu puhul ei ole planeeringu ülevaatamise kohustus seotud enam Riigikogu valimistega, vaid seda tuleb eelnõu kohaselt teha iga 5 aasta tagant (etteruttavalt olgu öeldud, et ka üldplaneeringu ülevaatamise kohustus ei ole enam seotud kohalike valimistega nagu kehtivas PlanS-s, vaid üldplaneeringut tuleb üle vaadata iga 5 aasta järel).

Oluliseks muudatuseks kehtiva õigusega võrreldes on olulise ruumilise mõjuga ehitise planeerimise regulatsiooni viimine maakonnaplaneeringu erimenetluseks. Kehtiva PlanS kohaselt tuleb olulise ruumilise mõjuga objekti (ORMO) asukohavalikuks koostada üldplaneering (ehkki seda on võimalik teha ka maakonnaplaneeringu kaudu). Tegemist on vajaliku muudatusega, kuna senine ORMOde planeerimine on toimunud tihtipeale pigem altpoolt ülespoole, ehkki strateegilisemat laadi valikud ning asukohavalik tuleks teha laiemal territooriumil. Eelnõu kohaselt valitakse olulise ruumilise mõjuga ehitise (ORME) asukoht maakonnaplaneeringuga, ent pärast asukoha valikut kohaldatakse planeeringule detailplaneeringu menetluse nõudeid ja lahendatakse detailplaneeringu ülesanded.

Üldplaneeringu ja detailplaneeringu menetlust on täpsustatud ja täiendatud analoogselt kõrgema tasandi planeeringutega (menetlusnõuded iga planeeringuliigi kohta on esitatud eraldi), olulisena võib välja tuua avalikkuse osalemise võimaluste suurenemise (see algab juba maakonnaplaneeringu tasandist). Menetlustes osaleda soovivad isikud võivad anda planeeringu koostajale teada enda kontaktandmed ja teadete edastamise viisi ning nad tuleb menetlusse kaasata – seda nii maakonnaplaneeringu, üldplaneeringu kui detailplaneeringu menetluse puhul. Lisatud on täiendav etapp, milles üldplaneering või detailplaneering esitatakse enne kooskõlastamiseks esitamist arvamuse avaldamiseks planeeritava maa-ala või territooriumi elanikke esindavatele mittetulundusühingutele ja sihtasutustele, kes esindavad olulise osa territooriumi elanike seisukohti (praktikas tekitab ilmselt küsimusi, mida lugeda oluliseks osaks – ent see on juba edasise diskussiooni küsimus).

Detailplaneeringu osas on mitmeid olulisi uuendusi seoses detailplaneeringu kohustuse muutmisega (mh on ette nähtud uus kohustus koostada detailplaneering olulise avaliku huviga rajatise rajamise korral või laiendamisel üle 33% jm kohustused – teisalt on täiendatud erandite hulka, millal koostamine siiski ei ole nõutav), lisaks asendatakse detailplaneeringu koostamise lihtsustatud kord kirjaliku nõusolekuga. Lisatud on eraldi sätted huvitatud isikuga lepingu sõlmimise kohta, mis on olnud praktikas kohalike omavalitsuste jaoks suureks probleemküsimuseks.

Lisatud on ka oluline täiendus detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise võimaluste osas – eelnõu kohaselt võib detailplaneeringu kehtetuks tunnistada mh juhul, kui selle kehtestamisest on möödunud vähemalt 5 aastat ja detailplaneeringut ei ole asutud ellu viima.

Planeeringute muutmise võimalused muutuvad eelnõu kohaselt senisest kitsamaks. Eelnõus on esitatud selgemad planeeringute algatamata jätmise alused (mille hulka kuulub ka vastuolu kõrgema tasandi planeeringuga), ning ka hierarhilisuse põhimõtte eraldi sõnastamisest nähtuvalt on planeeringute hierarhilisusele kehtivast õigusest oluliselt suuremat tähelepanu pööratud. Eelnõus puuduvad sätted üleriigilise planeeringu ja maakonnaplaneeringu muutmise võimalikkuse kohta alama tasandi planeeringutega. Üldplaneeringut on detailplaneeringuga küll võimalik muuta, ent seda vaid põhjendatud vajaduse korral. Sellist detailplaneeringut menetletakse üldplaneeringu menetluse nõuete kohaselt ja detailplaneeringu koosseisu kuulub üldplaneeringu teksti ja jooniste vastava osa muudatuste ettepanek.

Eelnõu edasine käik ja osalemisvõimalused

Planeerimisseaduse eelnõu on hetkel töögrupi töö üle järelevalvet teostanud kodifitseerimiskomisjoni poolt heaks kiidetud ning avalikustatud eelnõude infosüsteemi kaudu koos ehitusseadustikuga arvamuse avaldamiseks, samuti on eelnõu saadetud valitud huvigruppidele tutvumiseks. Arvamusi eelnõu suhtes on huvitatud isikutel esialgu võimalik avaldada 9. aprillini, 11. aprillil lepitakse kokku täpsemas edasise kaasamise ajakavas ja vormis.

Vt planeerimisseaduse eelnõud ja seletuskirja eelnõude infosüsteemis

Vt ka kodifitseerimisprojekti ajaveebi