Planeerimisseaduse eelnõu esimene versioon oli laiemal avalikustamisel 2012. a märtsis, mil andsime sellest ka uudiskirjas esialgse ülevaate.

Vahepeal on eelnõud nii huvigruppide kui erinevate ministeeriumide ja asutuste arvamuste alusel kohendatud ja täiendatud. Suhtlusest huvigruppidega annab ülevaate eelnõu koostamise ajaveeb: https://ajaveeb.just.ee/planeerimisseadusjaehitusseadus/; erinevate ministeeriumide,  omavalitsusliitude ning riigikontrolli, õiguskantsleri ja Riigikohtu arvamused on kättesaadavad eelnõu materjalide juures Eelnõude Infosüsteemis, 2012. a ning 2013. a juuni seisuga.

Eelnõu menetlus Riigikogus on selle seaduseks saamise protsessi viimane etapp; rakendusseaduse kohaselt on plaanis seadus jõustada 1. juulist 2015.

Üldist

Sarnaselt 2012. a märtsis avalikustatud eelnõuga, jääb ka Riigikokku jõudnud eelnõu alusel ruumilise planeerimise üldine õiguslik raamistik paika. Jätkuvalt toimub ruumiline planeerimine läbi nelja tasandi: üleriigiline planeering, maakonnaplaneering, kohaliku omavalitsuse (KOV) üldplaneering ning detailplaneering. Samuti jäävad üldjoontes paika senised menetlusreeglid, sh avalikkuse kaasamise põhimõtted.

Võrreldes kehtiva planeerimisseadusega on eelnõus selgemalt välja toodud planeerimise põhimõtted. Esikohale on seatud elukeskkonna parendamise põhimõte (§ 9), olulised on ka avalikkuse kaasamise ning huvide tasakaalustamise põhimõtted (§-d 10 ja 11). Uue põhimõttena on võrreldes kehtiva õigusega sisse toodud otstarbeka, mõistliku ja säästliku maakasutuse põhimõte (§ 13), mille kohaselt tuleb võimalusel soodustada varem kasutuses olnud või ebapiisavalt kasutatud alade otstarbekamat kasutamist. Samuti on täpsustatud seaduses kasutatavat terminoloogiat ning olulised mõisted – nt krunt, planeeringu lähteseisukohad, oluline ruumiline mõju – on koondatud ühte sättesse (§ 6).

Kõige nähtavam muutus on toimunud seaduse struktuuris. Kui kehtivas seaduses on erinevate tasandite planeeringute menetlusnõuded kehtestatud ühes peatükis, siis eelnõus on iga planeeringuliigi osas menetlusnõuded sätestatud eraldi peatükis. Ühest küljest muudab see seaduse tervikuna pikemaks ja kohati kordavaks, teisalt lihtsustab arusaamist, millised nõuded konkreetse planeeringu puhul kehtivad.

Olulisemad muudatused planeeringute sisus

Üleriigilise planeeringu puhul on üks olulisemaid muudatusi selle ulatus. Kui kehtiv seadus lubab sellise planeeringuga hõlmata üksnes riigi territooriumi, siis eelnõu kohaselt võib see katta ka majandusvööndit ehk vee-ala väljaspool riigi territooriumi. Täiesti uued normid on eelnõus merealade planeerimise kohta – selleks võib koostada teemaplaneeringu, mis hõlmaks ka rannikualasid ja majandusvööndit. Kehtiv seadus merealadel planeeringu koostamist ei reguleeri, ehkki esimesed merealade teemaplaneeringud on praktikas juba koostamisel, seda küll maakonnaplaneeringutena. Kehtiva seadusega võrreldes on uus ka maapõue kasutamise üldiste põhimõtete ja suundumuste määratlemine üleriigilise planeeringu ülesandena.

Maakonnaplaneering peab eelnõu kohaselt väljendama eelkõige kohalike omavalitsuste üleseid huve (eelnõu 2012. a versioonis „riiklikke huve“), kehtivas õiguses maakonnaplaneeringule sellist rolli sõnaselgelt antud ei ole. Kehtiva seadusega võrreldes on maakonnaplaneeringu ülesannete hulka üht-teist lisatud, nt avalike veekogude kasutuspõhimõtete määramine, ka muid ülesandeid on täpsustatud. Maapõue kasutamise tingimuste osas on maakonnaplaneeringu roll kehtiva õigusega võrreldes eelnõus väiksem – kehtiv seadus näeb ette, et maakonnaplaneeringus määratletakse maardlate kasutustingimused, eelnõu kohaselt on võimalik määrata üksnes maardlate ning neist mõjutatud alade asukohad (§ 53 lg 1 p 5).

Üldplaneeringu eesmärgiks on jätkuvalt ühe KOV piires ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määratlemine, täpsemate ülesannete loetelu on kehtiva seadusega võrreldes oluliselt pikem – peaasjalikult muudest seadustest tulenevate ülesannete planeerimisseadusesse toomise tõttu. Näiteks on üldplaneeringu ülesandeks eelnõu kohaselt supelranna asukoha määramine, kallasrajale juurdepääsu määramine, asula kaitseks raiepiirangute seadmine, müra normtasemete kategooriate määramine jmt.

Detailplaneeringu puhul on üheks oluliseks muudatuseks, et selle koostamine oleks kohustuslik ka olulise avaliku huviga rajatise, eelkõige staadioni, golfiväljak, laululava, motoringraja jmt püstitamiseks. Kehtiva PlanS kohaselt on detailplaneering kohustuslik üksnes hoonete püstitamise või maa-ala kruntideks jaotamise korral.

Riigi ja KOV eriplaneeringud

Täiesti uute planeeringuliikidena on eelnõusse sisse toodud riigi eriplaneering ja kohaliku omavalitsuse eriplaneering. Eriplaneeringu regulatsioon koondab endas sisuliselt kehtivas seaduses sätestatud olulise ruumilise mõjuga objektide ning riiklikult tähtsate ehitiste rajamise erisätted, ent selliste objektide planeerimise menetlust on püütud selle kiirendamiseks ühtlustada ja lihtsustada.

Riigi eriplaneering (eelnõu §§ 27-51) on mõeldud selleks, et võimaldada rahvusvaheliselt või riigile olulisi objekte planeerida lihtsustatud menetluses. Ehkki planeeringu koostamist võidakse alustada sisuliselt maakonnaplaneeringu tasandilt, on juba eriplaneeringu alusel võimalik ehitusprojekti koostamine, ilma et peaks koostama muid täpsemaid planeeringuid. Eriplaneeringu menetlus toimub kahes etapis, millest esimeses tehakse asukohtade eelvalik ning teises töötatakse välja detailne planeeringulahendus valitud asukohas. Objektid, millele sellist planeerimismenetlust kohaldatakse, on loetletud eelnõu § 27 lõikes 2 (nt riigimaantee, rahvusvaheline sadam, riigikaitselised ehitised jm). Lisaks võib Vabariigi Valitsus otsustada eriplaneeringuga planeerida ka muid objekte, mille asukoha valiku vastu on rahvusvaheline või riiklik huvi.

KOV eriplaneering (eelnõu §§ 91-116) koostatakse olulise ruumilise mõjuga ehitiste püstitamiseks. Vastavate objektide ammendav loetelu on jäetud analoogselt kehtiva seadusega Vabariigi Valitsuse kehtestada (kehtivas õiguses on sellisteks objektideks nt meresadamad, teatud suurusega elektrijaamad, prügilad jmt). KOV eriplaneeringu erisus võrreldes tavalise planeeringuga on plaanitava objekti asukohtade eelvaliku kohustuslikkus, sarnaselt riigi eriplaneeringuga.

Olulisemad muudatused koostöö ja kaasamise nõuetes

Ulatuslikum sisuline muudatus puudutab seda, keda ühe planeeringu koostamisse kaasatakse. Eelnõus eristatakse isikuid, kellega tuleb teha koostööd, ning keda menetlusse kaasatakse – esimestele esitatakse planeering kooskõlastamiseks, teised saavad esitada ainult mittesiduvaid arvamusi. Üleriigilise ja maakonnaplaneeringu koostamisel on antud senisest suurem roll KOV-dele, kellega tuleb teha koostööd (üleriigilise planeeringu puhul omavalitsusliitude kaudu). Koostööd tuleb teha ka valitsusasutustega, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi planeering käsitleb. Kehtivas planeerimisseaduses sätestatud nõuet, et planeering tuleb koostada koostöös käsitletava maa-ala elanikke esindavate mittetulundusühingute ja sihtasutustega  (PlanS § 16 lg 1 p 10), uue seaduse eelnõus ei ole, vaid sellised ühendused on määratud kaasatavate isikute hulka.

Kaasata tuleb planeeringu koostamisse isikud, kelle õigusi planeering võib puudutada (nt asjassepuutuva või naaberkinnisasja omanik), ent riigi eriplaneeringu ja kohalike planeeringute puhul ka isikud, kes on avaldanud soovi menetluses osaleda. Ka üleriigilise ja maakonnaplaneeringu puhul võib osalemissoovi avaldanud isikuid menetlusse kaasata, ent see ei ole kohustuslik. Kaasatud isikud edastavad planeeringu koostajale oma kontaktandmed ning neid teavitatakse edasisest menetlusest juba aktiivselt, ilma et nad peaksid ise avalikke teateid jälgima.

Laiema avalikkuse osalemisvõimalused on jätkuvalt KSH aruande avalikustamise etapis (millega koos avalikustatakse ka planeeringu eelnõu) ning planeeringu avaliku väljapaneku etapis. Mõlemas etapis antakse eelnõude valmimisest avalikult teada ning igaüks saab KSH aruandele või planeeringule seisukohti esitada. Väljapanekud peavad üldjuhul kestma vähemalt 30 päeva, va üldplaneeringut mittemuutvate detailplaneeringute puhul (sel juhul vähemalt 14 päeva), need tähtajad ei ole kehtiva seadusega võrreldes märkimisväärselt muutunud.

Olulise uuendusena on seadusesse toodud mõiste „ühispöördumine“, mis hõlmab olukordi, mil suurem hulk isikuid esitab planeerimismenetluses sama taotluse. Praktikas tuleb sageli ette, et nt ühe piirkonna elanikud esitavad samasisulised seisukohad. Eelnõu näeb ette, et kui selliseid ühesuguseid taotlusi on esitanud enam kui 50 isikut, peavad nad määrama esindaja, kelle kaudu edasises menetluses suhelda. Kui isikud esindajat ei määra, võib planeeringu koostaja (vastavalt planeeringule – Siseministeerium, maavanem, KOV) – ise esindaja määrata („määratud esindaja“).

Planeeringute keskkonnamõju hindamine

Planeeringute keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) menetluse nõudeid on eelnõus oluliselt muudetud.

Kehtiva seaduse kohaselt hinnatakse planeeringute mõju KSH käigus, kusjuures mõju hindamise alguses tuleb koostada KSH programm, selle alusel aruanne, ning mõlemad dokumendid peavad läbima avaliku konsultatsiooni ning saama Keskkonnaameti heakskiidu. Eelnõu kohaselt KSH programmi enam ei koostataks, vaid selle asemel tuleb koostada KSH väljatöötamiskavatsus. Selle koostamisel konsulteeritaks küll asjakohaste isikute ja asutustega, ent laiemat avalikustamist ei ole ette nähtud. Samuti ei tule väljatöötamiskavatsusele saada Keskkonnaameti formaalset heakskiitu (ehkki KKA võib olla kooskõlastuse andjaks).

Kontrollimine, kas KSH vastab nõuetele, on eelnõu kohaselt järelevalvaja ülesandeks (maakonnaplaneeringute puhul on selleks regionaalminister, üld- ja detailplaneeringute puhul maavanem).

Lisaks on muutunud KSH läbiviimise kohustuslikkus – kehtivate seaduste kohaselt on KSH alati kohustuslik ka teemaplaneeringute puhul, eelnõu annaks aga teemaplaneeringute puhul võimaluse kaaluda, kas KSH läbiviimine on vajalik või mitte.

Hetkel on käimas ka keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) muutmine, mis koos planeerimisseaduse muudatustega toob kaasa planeerimise korraldajatele (sh KOV-dele) ja järelevalvajale suurema vastutuse mõjude hindamise kvaliteedi kontrollimisel, samas kui Keskkonnaameti roll jääb väiksemaks. KÕKi hinnangul võib see kahjuks kaasa tuua mõju hindamise kvaliteedi langemise, kuivõrd KOV-del ja maavalitsustel ei pruugi olla Keskkonnaametiga võrdväärset keskkonnaalast pädevust.

Planeeringute kehtivus

Analoogselt kehtiva planeerimisseadusega on ka uues eelnõus sätestatud planeeringute ülevaatamise kohustus, ent seda senisest erinevalt. Kehtiv PlanS näeb ette ülevaatamise kohustuse 6 kuu jooksul pärast valimisi – üleriigilise planeeringu ja maakonnaplaneeringu puhul pärast Riigikogu valimisi, KOV-de planeeringute puhul pärast kohalikke valimisi. Eelnõus ei ole ülevaatamise kohustus seotud valimistega, vaid seda tuleb teha üleriigilise ja maakonnaplaneeringu puhul iga 10 aasta järel, üleriigilise planeeringu puhul iga 5 aasta järel.

Detailplaneeringu ning eriplaneeringute ülevaatamise kohustust ei ole, ent nende kehtivuse kohta on eelnõus erisätted. Nii riigi kui KOV eriplaneeringud kaotavad kehtivuse, kui neid ei ole hakatud ellu viima 5 aasta möödudes planeeringu kehtestamisest. Detailplaneeringute kehtivusaega otseselt määratud ei ole, ent KOV-le on antud voli tunnistada detailplaneering kehtetuks, kui selle kehtestamisest on möödunud vähemalt 5 aastat ning seda ei ole asutud ellu viima. Analoogselt kehtiva PlanS-ga võib tunnistada detailplaneeringu kehtetuks ka juhul, kui KOV või planeeritava kinnistu omanik soovib planeeringu elluviimisest loobuda.

Täpsustatud on varasemate planeeringute muutmise võimalusi, mis praktikas on palju probleeme tekitanud. Maakonnaplaneeringut ja üldplaneeringut võib muuta, kehtestades osaplaneeringu või teemaplaneeringu; muutmise järel peab olema tagatud terviklahenduse elluviidavus. Detailplaneeringuga võib teha ettepaneku üldplaneeringu põhilahenduse muutmiseks; sel juhul kohaldatakse üldplaneeringu menetluse sätteid ning tuleb läbi viia KSH.

Planeerimistegevuse koordineerimine riiklikul tasandil

Võrreldes kehtiva seadusega sisaldab eelnõu mitmeid sätteid, mis võimaldavad planeerimistegevust riigi poolt paremini suunata ja koordineerida – eelduslikult planeeringute kvaliteedi tõstmiseks.

Esiteks on ette nähtud planeeringutele ühtsete nõuete kehtestamine regionaalministri määrusega (sisaldub õigupoolest ka kehtivas seaduses, ent on seni ellu viimata), samuti võib regionaalminister kehtestada nõudeid maakonnaplaneeringute või üldplaneeringute ülesannete täpsustamiseks. Siseministeeriumile on antud volitus anda välja juhiseid, et ühtlustada näiteks planeeringute koostamise praktikat.

Olulise edasiminekuna on kehtestatud planeeringute infosüsteemi sisseseadmise kohustus (eelnõu § 7).  Tegemist oleks planeeringute menetlemise keskkonnaga, kust on võimalik saada teavet planeerimismenetluse ja planeeringute kohta ning teha planeerimismenetluse toiminguid. Seni selline süsteem puudub, info planeeringute kohta on igas maavalitsuses ja KOV-s eraldi ning praktika sellise info avalikustamise kohta väga erinev. Eelnõu seletuskirja kohaselt tuleks planeeringute infosüsteemiga lahendada tulevikus ka enamiku kodanike teavitamine planeerimismenetlusest.

Kokkuvõte

Planeerimisseaduse eelnõu näol on tegemist pikalt viimistletud eelnõuga, ning paljud muudatused ja täpsustused on planeerimispraktika parandamiseks vajalikud. Erinevate isikute rollid on senisest selgemalt määratletud, menetlusnõuded täpsemad ja kohati lihtsustatud. Positiivne on ka planeerimisseaduse sätete suurem sidusus muude seadustega näiteks planeeringute ülesannete kaudu.

Kahetsusväärne on maapõue kasutamist puudutavate sätete nõrkus, mis ei võimalda karjääride ja kaevanduste rajamist kaaluda planeeringute raames kõrvuti muude arendustegevustega. Samuti ei ole riigi ja KOV eriplaneeringute regulatsioonis KÕKi hinnangul lahendatud kõiki probleeme. Eriplaneeringute sätted lihtsustavad kindlasti riigi poolt soovitud objektide planeerimist, ent küsitavam on, kas avalikkuse osalemise võimalused selliste objektide planeerimises on piisavad.

Planeerimisseaduse eelnõu 571 SE materjalid Riigikogu kodulehel