Uus halduskohtumenetluse seadustik toob muudatusi ka keskkonnaalaste kohtuasjade menetlemisse
27. jaanuari istungil võttis Riigikogu vastu uue halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) redaktsiooni, mille sätted (ühe erandiga) jõustuvad 2012. a 1. jaanuaril. Oleme uue kohtumenetluse seadustiku kohta kirjutanud ka 2010. a septembri ja detsembri ning
Seadustikuga muudetakse põhjalikult senist halduskohtumenetluse regulatsiooni, võttes palju sätteid üle tsiviilkohtumenetluse seadustikust ning neid haldusprotsessile kohandades. Käesolevas artiklis anname lühikese ülevaate muudatustest, mis võivad keskkonnaasjades kohtussepöördumisel määravamad olla. Tutvustame lähemalt keskkonnorganisatsioonide kaebeõiguse tingimusi, massmenetluse ja kirjaliku menetluse kohaldamise võimalusi, samuti esialgse õiguskaitse ning liht- ja lepitusmenetluse regulatsiooni. Kel halduskohtumenetlusest teadmised üldse puuduvad, oleks enne artikli lugemist mõistlik tutvuda lühikese ülevaatega juristaitab.ee portaalis.
Keskkonnaorganisatsioonide kaebeõigus
Uus HKMS sätestab keskkonnaorganisatsioonide kaebeõiguse alused – kehtivas siseriiklikus õiguses vastavad alused puuduvad, ehkki Aarhusi konventsioonis on keskkonnaorganisatsioonide kaebeõiguse erisused ette nähtud. Aarhusi konventsiooni (art 9 lg 2) kohaselt eeldatakse keskkonnakaitse valdkonnas kehtestatud haldusakti või sooritatud toimingu vaidlustamisel siseriiklikele tingimustele vastava valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigust. Uus HKMS (§ 292 lg 1) sätestab lisatingimusena, et vaidlustatud akt või toiming on seotud organisatsiooni keskkonnakaitseliste eesmärkidega või senise keskkonnakaitselise tegevusega. Keskkonnakaitseorganisatsioonideks võivad uue HKMS kohaselt olla ka seltsingud – see säte järgib juba väljakujunenud kohtupraktikat (Riigikohtu otsusega asjas 3-3-1-43-06 tunnustati põhimõtteliselt seltsingute kaebeõigust keskkonnaasjades). Sellised organisatsioonid peavad edendama keskkonnakaitset, mille all uue HKMS kohaselt mõistetakse ka keskkonnaelementide kaitset inimeste tervise ja heaolu eesmärgil. Seega ei ole silmas peetud vaid kitsalt looduskeskkonna (ohustatud liikide, väärtuslike elupaikade jms) kaitsele pühendunud organisatsioone.
Uue HKMS eelnõu esimene versioon nägi ette, et kaebeõigust eeldataks vaid organisatsioonidel, mis on tegutsenud vähemalt ühe aasta. Selline nõue on vastuvõetud seadusest kõrvaldatud ning asendatud sättega, mille kohaselt tuleb organisatsiooni poolt keskkonnakaitse edendamisel arvesse võtta selle võimekust, lähtudes kas varasemast tegevusest või selle puudumisel organisatsioonilisest ülesehitusest, liikmete arvust ning liikmeks saamise põhikirjalistest eeldustest. Seega on kaebeõigus sõltuv ka organisatsiooni võimest oma eesmärke tegelikult ellu viia.
Eelpool kirjeldatud regulatsioon on samane hetkel Riigikogu menetluses oleva keskkonnaseadustiku üldosa eelnõu sätetega. Vajadus lisada need normid ka HKMS rakendussätete hulka tuleb Eesti suhtes käimasolevatest rikkumismenetlustest (üks seoses keskkonnamõjude hindamise direktiiviga (85/337/EMÜ, muudetud direktiividega 97/11/EÜ ja 2003/35/EÜ) ning teine seoses saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiiviga (2008/1/EÜ)). Kuna antud rikkumismenetlused on jõudnud juba põhjendatud arvamuse staadiumisse, siis on vajadus sätete vastu pakiline ning keskkonnaseadustiku üldosa seadusega, mis jõustub alles pärast eriosa vastuvõtmist, rikkumist õigeaegselt kõrvaldada ei suudetaks. Seetõttu on tegemist ka seadustiku ainukese sättega, mis jõustub üldkorras (10. päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist), st enne 1. jaanuari 2012.
Massmenetluse läbiviimise võimalus vaidluses osalevate isikute suure hulga korral
Uus HKMS sätestab teatud erisused juhtumitele, mil asjast puudutatud isikute suur arv võib kujutada olulist takistust menetluse õigeaegsele läbiviimisele. Selliseid olukordi tuleb tihti ette just keskkonnaasjades. Näiteks võib keskkonnaloa kõrvaltingimuste peale kaebuse esitava isiku suhtes tehtav otsus mõjutada kümneid ja sadu ümbruskaudseid elanikke. Sama kehtib ka ehituslubade puhul linnakeskkonnas.
Leidmaks tasakaalu puudutatud isikute õiguste ja huvide ning menetluse kiire läbiviimise vajaduse vahel, on kohtutel juhul, kui kolmandaid isikuid võib olla üle 50, õigus läbi viia nn massmenetlus. Kui kohus on otsustanud massmenetluse kasuks, on menetluses osalemise õigus vaid isikutel, kes seda taotlenud on. Lisaks neile kaasab kohus isikud, keda asi intensiivsemalt puudutab, st vaidlustatud haldusakti adressaadid ning vaidlusaluse akti või toimingu menetlemisel aktiivselt osalenud isikud.
Massmenetluse läbiviimise puhul teavitab kohus võimalikke kolmandaid isikuid massmenetluse läbiviimisest, edastades teate isiklikult võimalikele esindusisikutele (korteriühistute esimehed, kohalikke elanikke ühendavad muud organisatsioonid). Lisaks teavitab kohus võimalikult paljusid huvitatud potentsiaalselt huvitatud isikuid kas lihtkirjaga või pannes teate välja elukoha vahetus läheduses või mujal, kus isikud sagedasti viibivad (bussipeatused, kauplused jms avalikud kohad). Samuti avaldab kohus vähemalt kahel korral teate üleriigilises päevalehes ning Rahvusringhäälingu vahendusel. Menetluses osalemist peab taotlema 30 päeva jooksul pärast teate avaldamist.
Kui massmenetluses osaleb üle 50 isikut, kellel on sarnased, mittekonfliktsed huvid, võib kohus asja kiirema lahendamise huvides neid kohustada määrama ühise esindaja. Ühise esindaja olemasolu ei tähenda muidugi, et huvitatud isikud ise kohtumenetluses osaleda ei võiks. Kui isikud kokkuleppele ei jõua, võib kohus määrab kohus neid esindama advokaadi, kusjuures kulud tuleb kanda esindatavatel.
Ka menetlusdokumentide kättetoimetamise osas kehtivad massmenetluses teatud erisused. Nimelt võib kohus ühise esindaja puudumise korral menetlusdokumendid teha avalikult või muul seadusest ette nähtust erineval viisil (nt avalikult käidavates kohtades välja pannes). Lisaks sellele võib kohus panna menetlusdokumentide kättetoimetamise kohustuse ühele või mitmele menetlusosalisele, tingimusel, et viimased sellega nõus on. Praktikas omaks see taaskord enim tähendust korteriühistute ning muude kohalike elanike organisatsioonide jaoks.
Kuna pikaleveninud kohtumenetlused ei ole sageli kellegi huvides, on KÕKi hinnangul massmenetluse erisätete rakendamise võimalus teretulnud. Loodetavasti kasutavad kohtud neile antud volitusi ka targalt ning ei unusta menetlusökonoomia kõrval ära ka puudutud isikute huvide kaitset.
Muudatused kirjaliku menetluse kohaldamisvõimalustes
Oluliselt on muutunud kohtute võimalused kirjaliku menetluse kohaldamiseks. Üldiselt viiakse kohtumenetlus läbi suuliselt (asi vaadatakse läbi kohtuistungil poolte osavõtul), ning hetkel kehtiva HKMS kohaselt võib kohtunik kirjaliku menetlust kohaldada vaid juhul, kui kõik menetlusosalised sellega nõustunud on. Uus HKMS võimaldab kohtul asja kirjalikus menetluses lahendada ka juhul, kui menetlusosalised sellega nõustunud ei ole, aga neil puudub ilmselgelt põhjus kohtuistungi korraldamist nõuda. Menetlusviisi valikul tuleb kohtul kaaluda erinevaid õigushüvesid ning vaidluse iseloomu.
Kirjalikul menetlusel on menetlusosalistele mitmeidki eeliseid, nii aitab see hoida menetluskulusid madalamal, samuti saavutada lahendus kiiremini kui asja kohtuistungil arutades. Ka uues HKMS-s jääb alles praegugi eksisteeriv võimalus kohtu poolt ka pärast kirjaliku menetluse algatamist määrata kohtuistung. Lisaks annab uus HKMS kohtule veelgi paindlikuma võimaluse, nimelt arutada kohtuistungi määramise korral istungil vaid mingit teatud küsimust, piirdudes muus osas kirjalike seisukohtadega.
Esialgne õiguskaitse
Tegevusloa või muu haldusakti elluviimisega keskkonnale tekitatav kahju võib olla pöördumatu või seotud väga suurte kuludega, nt kaitsealale ehitiste rajamise puhul. Seetõttu on esialgse õiguskaitse regulatsioonil (ehk võimalusel peatada haldusakti täitmine, nt keskkonnaloa alusel tegutsemine kohtuvaidluse ajaks) keskkonnaasjades samuti kõrgendatud tähendus. Ka selles valdkonnas näeb uus HKMS ette uuendusi, samuti on regulatsioon varasemast põhjalikum.
Kõige olulisemaks uuenduseks on võimalus taotleda esialgset õiguskaitset juba vaidemenetluse ajal (st juba enne kohtusse pöördumist). Sellega tagatakse, et äärmuslikel juhtumitel, mil kohene tegevuse peatamine on hädavajalik, on ka vaidemenetluse läbimise korral (ehk juhul, kui haldusakti, nt keskkonnaloa või planeeringu, vaidlustamiseks ei pöörduta kohe kaebusega kohtusse, vaid esitatakse kõigepealt vaie haldusorganile) kaebaja õigusi võimalik halduskohtu kaudu tagada. See aitab kaebajaid olukorras, kus haldusorgan omal initsiatiivil vastavasisulisi samme astuda ei taha.
Menetluskulud
Keskkonnaasjades ei tohi õiguskaitsevahendid (sh kohtumenetlus) Aarhusi konventsioonist (artikkel 9 lg 4) tulenevalt olla takistavalt kallid. KÕKi hinnangul võib kolmandate isikute kohtukulude hüvitamise regulatsioon lähtuvalt "kaotaja maksab" printsiibist kujutada endast vastuolu selle põhimõttega. Seda eriti seetõttu, et keskkonnaasjades kaasatakse kolmandate isikutena tihti arendajad - äriühingud, kes muuhulgas lasevad end esindada professionaalsetel esindajatel (advokaadibüroodel), kelle esinduskulu võib ulatuda sadadesse tuhandetesse kroonidesse.
Kahjuks ei näe uus HKMS menetluskulude jaotuse osas ette mingeid olulisi muudatusi. Samuti on eelmise redaktsiooniga identselt sõnastatud kohtu võimalus jätta kulud osaliselt või täielikult poole enda kanda, kui kaotanud poolelt kohtukulude väljamõistmine oleks tema suhtes äärmiselt ebaõiglane või ebamõistlik. Seega on tegemist väga kitsalt tõlgendatava erandjuhtumiga. Selline regulatsioon võib aga paljude potentsiaalsete kaebajate jaoks olla oluliseks kohtumenetluse algatamisel tõrjuvaks teguriks.
Liht- ja lepitusmenetlus
Viimasena tasub äramainimist kahe uue menetlusliigi lisandumine HKMS regulatsiooni. Tegemist on liht- ja lepitusmenetlusega, mis täiendavad juba hetkel võimalikke menetlusliike (kirjalik menetlus ning asja arutamine kohtuistungil).
Lihtmenetluse regulatsiooni puhul on uues HKMS-s suurel määral lähtutud samanimelisest menetlusliigist tsiviilkohtumenetluses. Mõeldud on see peamiselt olukordadeks, kus isiku õiguste rikkumine ei ole väga oluline, ent piisav asja arutamiseks. Samuti on seda võimalik kohaldada kõigis muudes asjades poolte ja kolmandate isikute nõusolekul, kes võiksid sellest olla eelkõige huvitatud kulude ning aja kokkuhoiu eesmärgil. Samas ei ole kohus sellise nõusolekuga seotud ning võib igal hetkel enne kohtuotsuse tegemist määrata asja läbivaatamiseks kirjalikus menetluses või kohtuistungil.
Lihtmenetluse korral on kõige tähtsamaks nõudeks menetlusosaliste ärakuulamise nõue. Selline ärakuulamine võib toimuda vabas vormis, ka telefoni teel või kirjalikult või elektrooniliselt esitatud seisukoha abil. Lihtmenetluses tehtava otsuse suhtes on samuti madalamad nõuded kui tavamenetluses - nii ei ole vaja kohtuotsusesse lisada kirjeldavat ja põhjendavat osa, kui kaebuse rahuldamata jättev kohtuotsus põhineb haldusaktis, vaideotsuses või kaebuse kohta esitatud vastuses sisalduvatele põhjendustel.
Lepitusmenetluse näol on tegemist täieti uue menetlusvormiga, mis keskendub ainuüksi kompromissi saavutamisele pooltevaheliste läbirääkimiste teel. Seda juhib eriettevalmistusega kohtunik, kelle puhul on tagatud, et ta ei vaata hiljem sama asja läbi üldkorras. Lepitusmenetlust ja selle ebaõnnestumise korral läbiviidavat üldmenetlust eristatakse teineteisest rangelt ka seeläbi, et üldmenetluses ei saa tugineda läbirääkimistel poolte poolt avaldatule, läbirääkimiste sisu ei protokollita ega salvestata. Ka selle eesmärgiks on tagada võimalikult vaba õhkkond poolte vahel. Lepitusmenetlusel on tavapärase kohtumenetlusega võrreldes mitmeid eeliseid: see peaks andma võimaluse lahendada vaidlus mõlemaid pooli rahuldaval viisil, kiirelt ja väikeste kuludega.
KÕKi hinnangul on mõlema uue menetlusliigi valiku võimalus teretulnud täiendus senisele regulatsioonile. Samas tuleb eriti lihtmenetluse puhul kohtunikel hoolega jälgida, et selle menetlusliigi poolte kokkuleppel kohaldamise korral ei saaks ühegi menetlusosalise või kolmanda isiku õigused seetõttu ebamõistlikult kahjustada.
Vt uue halduskohtumenetluse seadustiku eelnõuga seotud materjale Riigikogu kodulehel
Vt ka kehtiva halduskohtumenetluse seadustiku teksti Riigi Teatajas
Tagasi uudiskirja juurde
|
