Uued tuuled osalusprotsesside mõtestamisel

Maie Kiisel,  TÜ sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskuse analüütik

Teadusaruteludes liigutakse kaugemale nn Arnsteini kaasamismudelist, millest lähtutakse Eesti avaliku sektori praktikas. Uus osalemisprotsesside käsitlus pole veel selgepiiriliselt välja kujunenud, kuid selle lähtekohti saab juba kirjeldada.

Need, kellele Arnsteini nimi midagi ei ütle, tunnevad selle käsitluse ära redeli või astmestikuna kujutatud jooniselt, mille alumiselt astmelt leiab inimeste informeerimise ja ülemiselt võimustamise (originaalis vastavalt manipuleerimise ja kodanike kontrolli). Iga järgnev aste peaks tagama eelnevaga võrreldes parema tulemuse, sest igal astmel vähendatakse võimuesindajate rolli otsustamist kitsendavate raamide kujundamisel. Ülemine aste on ideaal, sest kodanike valgustatud ja kunstlikult raamistamata arutelus peaks välja joonistuma justkui see õigeim ja parim otsus.

Hea otsuse saavutamiseks tuleks protsessi selle käigus pidevalt ümber kujundada

Igal osalusprotsessi osalisel on oma võtted võimu näitamiseks.

Kriitikud toovad välja, et kuigi avaliku sektori kaasamiskohustused ja -protseduurid järgivad tänapäeval üldjoontes Arnsteini mudelit, ei ole kaasamise praktikast leida häid näiteid. Arnsteini lähenemine eeldab, et otsustusprotsess on stabiilne – selge alguse, järeldamisloogika, struktuuri ja lõpuga. Praktikas kujundavad osalusprotsessi jõujooni ja tulemusi väga erinevate huvidega rühmad, kes kasutavad oma soovide läbisurumiseks kõikvõimalikke taktikaid. Segadust ja konflikte põhjustab eriti see, et osalejate ressursid või oskused pole ühetaolised. Seetõttu paistavad osalejale teise leeri võtted tavaliselt ebaausad, mis ajendab omakorda teist üle trumpama. Suurtel ettevõtetel on sageli kohtumised vastutavate ametkondadega, nende eest kõnelevad juristid ja ka ametnikud, kelle ülesandeks on kokku panna riigieelarve. Kodanikuühendused leiutavad võitlusstrateegiaid sageli põlve otsas, püüdes arutelu igaks juhuks ja iga hinna eest kabinetist välja tuua. Üksikisikud sekkuvad, kirjutades segaseid kirju meediale ja presidendile, et „oleks ikka kindel“. Igal osalusprotsessi osalisel on oma võtted võimu näitamiseks. Igaüks neist soovib arutatava küsimuse raames ära lahendada ka mitu teist seotud küsimust, sõnastada põhimõtteid, mida enam kunagi muuta ei tohiks jne. See toob protsessi palju juhuslikkust, kasvatab mitmekihilisust ja komplekssust.

Uurijad, kes on püüdnud hea kaasamise võtit leida, on täheldanud, et hea otsuse saavutamiseks tuleks protsessi selle käigus pidevalt ümber kujundada, sest arutelude käigus võib probleem liikuda teise kohta, välja võib tulla uusi vajadusi jne. Nagu inimesed argieluski – olukord muutub, muutub ka järeldus. Praktikas muutuks protsessi poole pealt ümberkujundaja aga huvirühmade rünnakute sihtmärgiks, sest ükski muutus pole korraga kõigi huvides.

Nii tundubki avalikku debatti jälgides, et looduskaitsjad püüavad tingimata kogu Eestit kaitse alla võtta ja vastupidi, arendusprojektide või metsaraie kavandajad looduskaitset maamunalt täielikult elimineerida.

Kohustus otsustamise reegleid kõigiga läbi rääkida kasvatab osaliste järelevalvet üksteise üle, aga ka oskust otsustamise reegleid ära kasutada. Näitlikult – kui keegi tahab Eiffeli torni püstitada (mida pariislased teadupärast püstitamise ajal just ei soosinud), tuleb ta välja pompoossete plaanidega, millesse on vaikimisi sisse arvestatud torni mahtude korduv kahandamine. Kaasatavad mängivad seega üle nagu Neymar jalgpallis. Nii tundubki avalikku debatti jälgides, et looduskaitsjad püüavad tingimata kogu Eestit kaitse alla võtta ja vastupidi, arendusprojektide või metsaraie kavandajad looduskaitset maamunalt täielikult elimineerida.

Realistlikku arutelu on keeruline saavutada, eriti kui osalised üksteist ja kaasajat ei usalda. Usaldamatus kasvab, kui ühtesid ja samu meetodeid kasutades korduvad nii tulemused kui ka vead. Üsna tüüpiline on, et otsustusprotsessi järel kaebavad ebapiisava ja kallutatud kaasamise üle kõik kaasatud rühmad. Ideaal maailmast, kus otsus peab olema kallutamata 90° nurga all, käib Arnsteini mudeliga ühte jalga. See ei võta arvesse seda, et tulemus sõltub alati kasutatavast meetodist – manipulatsioon on möödapääsmatu.

Arutelu modereerimata jätmine on Eestis sisseõpitud norm

Uus teema, mille teaduskirjandus on lauale toonud, puudutab seda, kuidas inimesed osalema õpivad. Keegi pole sündinud tark, osates teadlikult reflekteerida meetodite võimaluste ja puuduste üle, neid teadlikult valida. Osalejad õpivad osalema, jälgides ja jäljendades seda, mida nende endiga osalusprotsessis tehakse. Sama tarkust kasutavad nad siis, kui rolli vahetavad. EstFori arutelu Tartu linnavolikogus, kus ettevõtte esindajat rünnati viisakusreeglitest kinni pidamata, tuli kuidagi väga tuttav ette. Sarnasel moel on avalikel koosolekutel rünnatud ka vastasleeris olijaid. Saalis avanenud pilt peegeldas nö tagasitegemist, aga ka seda, et arutelu modereerimata jätmine on Eestis sisseõpitud norm.

Siit järeldub ka see, et inimesed õpivad osalema alles protsessi enda käigus. Reaalses elus paraku nähtub, et vähest kogenematust andeks ei anta. „Õigesti“ vormistamata ettepanekuid võetakse sõna-sõnalt, vilumatust visatakse nina peale. Öeldu tagamõttesse ei süüvita. Kui „vanad kalad“ oskavad protsessiga manipuleerida, siis need kaasatavad, kes osalevad võib-olla esimest ja viimast korda, vajavad olulist vastutulekut kaasaja poolt – tema peab ise aitama tagasisidet nö parketikõlbulikuks muuta ning mõtestada. Kaasaja ülesanne on panna tagasiside konteksti, kus see hakkab kõnelema – miks just see rühm sellise probleemi tõstatas, miks nad seda probleemi nii näevad ja mida nad ei näe. Häda on ka sellega, et kaasatavate seisukohti võetakse lõplikena, ei arvestata, et arvamuste muutumine on loomulik – arvamus sõltub kujundamisest.

Suund on koosolekusaalist välja

Osalemisprotsess võib olla ka koht, kus inimeste seisukohti alles kujundama hakatakse, sest asjaolud muutuvad selgemaks.

Kaasatavatel pole sageli olnud võimalusi oma kogemusi, vajadusi või mõtteid läbi „katsuda“. Ka eksperdid kujundavad oma seisukohti jooksu pealt, kohandades oma olemasolevat teadmist uue kontekstiga. Osalemisprotsess võib olla ka koht, kus inimeste seisukohti alles kujundama hakatakse, sest asjaolud muutuvad selgemaks. Headeks näideteks on juhud, kus osalejaid viiakse tutvuma teiste riikide või omavalitsuste juba olemasolevate lahendustega. Nii tekib kaasatavatel kogemus, kõrvutusmoment. Suund on koosolekusaalist välja liikumisel ning lahenduste läbiproovimisel.

Läbiproovimine (katselapid, prooviostud jne) on ülioluline seetõttu, et praktikas lööb iga otsuse juures kaasa paratamatult marginaalne ja mitte eriti esinduslik osa ühiskonnast, kelle võime kiireneva ja keerukustuva maailma tulevikku ette arvata on madal. Arutelud muutuvad kiiresti liiga kompleksseks, et säilitada juhitavust. Moderaatori võim muutub paratamatult kriitilisemaks. Selmet otsida kallutamatut juhti, on oluline leida keegi, kes julgeks arutelu teadlikult manipuleerida viisil, mis innustaks jõudma uute sihtideni ning leidma nutikaid leevendusi kõrvalmõjudele.

Samal teemal:

Keskkonnaamet: kaasamise edulood sünnivad, kui täidetud on kolm tingimust - teravad käärid, vilgas rätsep ja hea riie

Keskkonnaotsuste tegemisel osaleb suhteliselt väike osa elanikkonnast

Keskkonnaõiguse Keskuse koostatud osalusjuhised

Uudiskirja väljaandmist toetas
Keskkonnainvesteeringute Keskus.

Kõiki ilmunud uudiskirja numbreid saad vaadata meie temaatilisest andmebaasist

Uudiskirja saab endale elektrooniliselt tellida siin