§ 4. Keskkonnarisk

1. Keskkonnarisk on vähendamist vajava keskkonnahäiringu tekkimise võimalikkus.

1. KeÜS §-s 4 sisustatakse mõiste keskkonnarisk, kus sellele antakse tavapärase arusaamaga võrreldes teistsugune tähendus. Kui üldjuhul tähistab risk mingi ebasoovitava tagajärje tekkimise tõenäosust, siis KeÜS-s sätestatud keskkonnariski mõistes on kaks elementi: mõju võimalikkus ja selle tagajärg. Keskkonnarisk tähistab KeÜS mõistes olukorda, kus esiteks on põhimõtteliselt võimalik ebasoodsa tagajärje tekkimine ja teiseks vajab saabuv keskkonnahäiring vähendamist, ehk teisisõnu on see selline häiring, mida ei peeta võimalikuks täies ulatuses lubada (taluda), kuid mille puhul ei kehti ka vältimispõhimõte.

1.1. Enne KeÜS jõustumist keskkonnariski mõistet üldjuhul ei kasutatud või kui kasutati, siis tähenduses, mis ei lange kokku KeÜS §-s 4 toodud mõiste määratlusega. Näiteks kasutatakse GMO alases regulatsioonis riskianalüüsi mõistet ja kemikaaliõiguses riski hindamise mõistet. Mõlemal juhul kasutatakse neid mõisteid võimaliku negatiivse tagajärje tõenäosuse määratlemise tähenduses. Välisõhu kaitse õigus käsitab saasteainena igasugust välisõhus olevat ainet, mis võib kahjustada inimese tervist või keskkonda. Niisiis ei ole inimese ja keskkonna kahjustamine sellistel juhtudel ilmselge, kuid samas on see siiski võimalik. Sellest tulenevalt ei keelustata enamiku selliste saasteainete välisõhku suunamist täielikult, vaid seda püütakse üldjuhul hoopis piirata ja kontrollida. Jäätmeõigus sätestab küll jäätmehierarhia, mis esimese eelistusena toob esile jäätmetekke vältimise, kuid ei välista täielikult ka jäätmete kõrvaldamist, st ladestamist prügilasse või põletamist ilma energiakasutuseta.

2.  Keskkonnariski mõistest paremaks arusaamiseks tuleb seda võrrelda keskkonnaohu mõistega (vt KeÜS § 5 kommentaare). Keskkonnariski mõiste tähistab neid olukordi, kus puudub vähemalt üks keskkonnaohu tunnustest: tagajärje tekkimise piisav tõenäosus ja/või keskkonnahäiringu olulisus.

 Joonis 1. Üldreegel keskkonnaohu ja -riski künniste osas

Seega saab keskkonnariski mõistet üldjuhul kasutada järgmistes olukordades:

·                    tagajärje ulatust ja/või selle tekkimise tõenäosust varjutab teaduslik ebakindlus;

·                    tagajärjeks võib küll olla oluline keskkonnahäiring, kuid selle tekkimine ei ole piisavalt tõenäoline;

·                    tagajärje tekkimine on küll piisavalt tõenäoline, kuid tegemist ei ole olulise keskkonnahäiringuga;

·                    ebasoodsa tagajärje tekkimine ei ole välistatud.

3. KeÜS annab keskkonnariski mõistele tavapärase arusaamaga võrreldes teistsuguse tähenduse.  See, millised keskkonnahäiringud vajavad vähendamist, on omakorda väärtusotsus, mille langetab üldjuhul seadusandja õigusakte kehtestades. Seega selguvad taoliste häiringute tunnused üldjuhul koosmõjus keskkonnaseadustiku eriosaga, ehkki alati see nii ei ole. Sageli võib ette tulla ka keskkonnariskimõiste juhtumipõhist rakendamist. Keskkonnahäiringu vähendamise kohustuse tekkimine oleneb peaasjalikult kaitstava õigushüve kaalukusest. Näiteks tuleb keskkonnariski olemasolu sageli eeldada olukorras, kus keskkonnahäiring mõjutab ebasoodsalt inimeste elu ja tervist või ka näiteks Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärkide saavutamist.

3.1. Keskkonnariski väljaselgitamisel tuleb seega juhinduda ennekõike õigusaktides sätestatust, kuid juhtumipõhise rakendamise korral tuleb lisaks lähtuda ka ilmnenud asjaolude igakordsest objektiivsest hindamisest ning erinevate huvide ja õiguste kaalumisest, mis toetub muu hulgas ka senisele kogemusele ja praktikale mõju eeldatava tõenäosuse ja selle võimalike tagajärgede osas. Sellise kaalumise näiteks on olukord, kus maavanem on MTÜ-le andnud loa kasutada riigi omandis olevat merelahe kallast jäärajasõidu meistri- ja karikavõistluste korraldamiseks talvistel nädalavahetustel. Kaldal elavad inimesed väidavad, et neid häirib jääl sõitmisest tekkiv müra. Müranormide ületamist ei ole aga tuvastatud. Kui selline mürahäiring ei ole regulaarne ja müra tõepoolest ei ületa norme, ei ole sellise tegevuse keelamiseks ilmselt alust. Mürahäiringu vähendamist tuleks aga kaaluda selleks, et tagada elanikele nädalavahetustel võimalus hommikuseks puhkuseks. Samasugune kaalumine tuleb ette võtta ka  tuuleparkide rajamisel. Neid ei pea mitte täielikult keelustama, vaid leidma neile õige asukoha, et neist lähtuvat häiringut elanike heaolule võimalikult väiksena hoida. Selliste häiringute ignoreerimine ja häiringu vähendamise püüdest loobumine ei ole õigustatud. Ka uute transpordikommunikatsioonide rajamisel tuleb taoline kaalumine läbi viia.

3.2. Seega peab haldusorgan juhtumipõhiselt kaaluma, kas keskkonnahäiring vajab konkreetsel juhul vähendamist või mitte, ja kui vajab, siis tulenevalt ettevaatuspõhimõttest otsustama ka selle, milliseid meetmeid selleks kasutada. Sellise kaalumise läbiviimiseks on keskonnaõiguses mitmeid mehhanisme. Näiteks sätestab keskkonnamõju hindamise alane regulatsioon keskkonnanõuete kehtestamise võimaluse keskkonnamõju hindamise järelevalvaja poolt. Nende meetmete määramise eesmärk on vältida või minimeerida kavandatavast tegevusest tuleneda võivat negatiivset keskkonnamõju. Seejuures on keskkonnamõju hindamise järelevalvajale jäetud ulatuslik kaalutlusõigus ning keskkkonnanõuete määramisel tuleb arvestada mitte ainult seadusest või seaduse alusel antud õigusaktidest tulenevaid nõudeid, vaid muu hulgas ka keskkonnamõju hindamise tulemusi ning lisaks ka kõiki muid olulisi asjaolusid.

3.3. LKS § 33 sätestab hoiuala kaitsekorra tagamise ühe olulisema instrumendina hoiuala teatise menetluse. Hoiuala piires asuva kinnisasja valdaja peab esitama hoiuala valitsejale teatise teatud tegevuste kavandamise korral. Seadusandja arvates võib selliste tegevuste, nagu näiteks tee rajamine, loodusliku kivimi või pinnase teisaldamine ning veekogude veetaseme ja kaldajoone muutmine, puhul esineda keskkonnarisk või isegi -oht. Hoiuala valitseja peab sellise tegevuse mõju ja selle tõenäosust hindama ning keskkonnariski olemasolu korral otsustama, millistel tingimustel tegevust lubada, et riski vähendada.

3.4. Üheks vähendamist vajavate keskkonnahäiringute arvessevõtmise mehhanismiks on ka keskkonnakaitselubade menetlus, koos loa tingimuste määramisega ning loaga liituva järelevalve- ja seiretegevusega. Nii sätestab KeÜS § 53 lg 1 punktis 6 keskkonnaloa sisu osas, et keskkonnaloas märgitakse „ […] nõuded, mis esitatakse […] keskkonnaloaga lubatud tegevusest tuleneva keskkonnahäiringu vähendamiseks“. Siingi on tegemist ühe mehhanismiga, mille eesmärgiks on keskkonnariski vähendamine.

4.Tulenevalt KeÜS-s sätestatud käitaja kohustustest peab ka käitaja omaalgatuslikult keskkonnariske hindama ja võtma kohaseid ettevaatusmeetmeid nende vähendamiseks (vt KeÜS §-de 16 ja 17 kommentaare).