§ 6. Käitis ja käitaja

1. (1) Käitis on paikne või liikuv tehniline üksus, milles toimub tootmistegevus või tootmisega võrdsustatav, tootmisega otseselt liituv ja sellega tehnilist seost omav tegevus, millega kaasneb saastamine või saastatus.
   
2. [RT I, 08.07.2014, 3 - jõust. 01.08.2014]
3. (2) Käitaja on isik, kes käitab või valdab käitist, kontrollib selle tööd ja vastutab käitise tehnilise toimimise eest.
   
4. [RT I, 08.07.2014, 3 - jõust. 01.08.2014]
   

1. Käitise ja käitaja mõistete määratlemise eesmärgiks on anda neile üheselt mõistetav sisu, millest saab lähtuda kogu seadustiku raames. Kuigi THS-s olid käitise ja käitaja mõisted avatud ka juba enne KeÜS jõustumist, kehtib sealne määratlus eelkõige vaid sama seaduse raames. Puudus otsene võimalus laiendada THS-s toodud määratlust teistele, samu mõisteid kasutanud keskkonnaseadustele (nt JäätS, KeHJS ja KeVS). KeÜS määratluse eesmärgiks on ka erinevate, kuid sisult samatähenduslike mõistete kaotamine. KeÜS-s on mõisted määratletud keskkonnaõiguse vajadustest lähtuvalt. Sätte eesmärgiks ei saa seega pidada käitise ja käitaja mõistete avamist Eesti õigussüsteemis tervikuna. Teistes õigusvaldkondades, näiteks kriminaalõiguses või tsiviilõiguses (vrdl nt VÕS § 185), võivad samade terminite kasutamise taga seista mõnevõrra teistsugused eesmärgid ja põhimõtted, mistõttu ei pruugi KeÜS-s toodud määratlustest lähtumine olla asjakohane. Samas ei saa päriselt välistada KeÜS määratluste abistavat toimet ka keskkonnaseadustikust väljapoole jääva õiguse mõistmisel.

1.1. Vajadusel on keskkonnaseadustiku eriosas võimalik valdkondlike erisuste väljatoomine, mis käitise ja käitaja mõistete sisu konkreetse regulatsiooni tarbeks täpsustab, sh piirab või laiendab. Mõistete erinev maht on põhjendatud sellega, et lisaks KeÜS-s sätestatud üldistele kohustustele tulenevad eriseadustest konkreetset liiki käitistele erinõuded, mida ei ole vaja kõigile tootjatele rakendada. Niisiis on võimalik, et eriregulatsiooniga arvatakse mingit tüüpi üksused käitise mõiste alt välja või siis loetakse käitisteks ka selliseid üksusi, mis üldregulatsiooni alusel käitise mõiste alla ei mahu. Näiteks THS tähenduses on käitisteks vaid paiksed tehnilised üksused, kus toimub keskkonnakompleksluba nõudev tegevus või kus kasutatakse orgaanilisi lahusteid (THS § 6 lg 1). 

1.2 Käitise ja käitaja mõisted on vajalikud keskkonnakaitse nõuete täitmise eest vastutaja kindlaks määramiseks. Keskkonnaalastes õigusaktides kasutatakse neid mõisteid seega eelkõige juhul, kui arendatav tegevus nõuab mingite keskkonnanõuete või -tingimuste seadmist, st üldjuhul keskkonnakaitseluba. Mõisted on laialdaselt kasutuses ka EL keskkonnadirektiivides, mistõttu on oluline need Eesti õigusaktidesse üle võtta.

2.  Käitise mõiste määratlus koosneb omakorda reast termineist, mille tähendus ei pruugi olla lähema selgituseta ilmne. 

2.1. Määratluse keskne element on tootmistegevuse toimumine. „Eesti keele seletav sõnaraamat” (Tallinn, 2009) määratleb tootmist kui tootmisvahendite abil hüviste loomist, toodete valmistamist, tootmisprotsessi. Tootmise alaliikidena toob sõnaraamat välja tööstusliku, põllumajandusliku ja käsitööndusliku tootmise. Tootmine on inimtegevus, mille tulemusel valmib toode – enamasti tarbija vajaduste rahuldamiseks vajalik ese või teenus.

Tootmistegevuse toimumine on oluline kriteerium selle üle otsustamisel, kas konkreetseid objekte käitiseks pidada või mitte. Näiteks lasketiir on küll rajatis, mille kasutamisega kaasnevad märkimisväärsed keskkonnahäiringud, kuid kuna seal tootmist ei toimu, siis lasketiir käitise mõistega hõlmatud ei ole. Sama kehtib ka kütuseveoki või seguauto kohta.

2.2.  Tootmistegevus peab toimuma tehnilises üksuses. Sõna tehniline tähendus on „Eesti keele seletavas sõnaraamatus” avatud kui tehnikasse puutuv, selle rakendustega seotud. Tehnika on omakorda lahti seletatud kui loodusjõudude ja varade rakendamisel põhinevate teadmiste, töövõtete ja oskuste kogum; vastav rakendusteadus. Määravaks on see, et üksus oleks kasutatav konkreetse tootmistegevuse läbiviimiseks. Seejuures ei pea tootmistegevus olema tehnoloogiliselt kuigi kõrgetasemeline või keeruline (IPPC käitise juhis, lk 4). Üksus viitab sellele, et tegemist peab olema ühtse funktsiooniga tervikuga, nii et käitises teostatavaid töid on võimalik kompaktselt juhtida ja ka reguleerida.

Käitisteks on eelkõige igasugused tehased ja tootmishooned, sh põllumajanduslikud tootmishooned (laut, sigala jms). Üksikud põllud või maavara kaevandamiseks kasutatavad karjäärid jäävad seevastu käitise mõiste alt välja. Karjäärides ja põldudel toimub küll tootmistegevus, kuid tegemist ei ole tehnilise üksusena määratletavate rajatistega. Samas võivad põllud ja karjäärid moodustada osa suuremast käitisest, kui nad on ruumilise ja funktsionaalse ühenduse kaudu hõlmatud mõne tervikliku, ühtse tehnilise üksusena määratletava tootmiskompleksi koosseisu.

2.3. Käitise mõistega hõlmatud tootmiskohta tuleb vaadelda laiemalt kui üksikut ehitist. See hõlmab kogu ühtseks tootmistegevuseks mõeldud ehitiste kompleksi. Näiteks ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamise direktiivis nr 96/82/EÜ on käitis määratletud kui kogu käitaja kontrolli all olev ala, kus on ohtlikke aineid ühes või mitmes rajatises (art 3 p 1). Tehnilise üksuse mõiste hõlmab direktiivi art 3 p 2 kohaselt kõiki rajatise tööks vajalikke seadmeid, struktuure, torusid, masinaid, tööriistu, erakasutuses olevaid haruraudteid, dokke, rajatist teenindavaid lossimiskaisid, maabumissildu, ladusid ja muid samalaadseid ehitisi. Sarnase, tehnilise üksuse mõistega hõlmatud ehitiste ja seadmete loetelu leiab jäätmete põletamise direktiivi 2000/76/EÜ art 3 p-st 4. 

2.4.  KeÜS käitise mõistega on hõlmatud nii paiksed kui ka liikuvad tehnilised üksused, milles toimuv tegevus vastab sättes toodud käitise mõiste elementidele. Liikuvateks tehnilisteks üksusteks võivad olla näiteks laevad, autod või muud masinad, kus tootmistegevus toimub ühest kohast teise liikumise ajal. Paikseteks tehnilisteks üksusteks tuleks seevastu lugeda ka sellised tervikuna ühel kohal seisvad käitised, mille siseselt kasutatav varustus tootmistegevuse ajal liigub. Samuti saab paikseteks üksusteks pidada selliseid käitisi, mida põhimõtteliselt on võimalik liigutada, kuid mis praktikas töötavad pikema aja vältel ühes kohas (IPPC käitise juhis, lk 5).

2.5. Käitise mõistega on hõlmatud ka tehnilised üksused, milles toimub tootmisega võrdsustatav, tootmisega otseselt liituv ja sellega tehnilises seoses olev tegevus. Tegemist ei ole alternatiivide loeteluga, vaid ühte ja sama tegevust kirjeldavate tunnustega. Tootmisega liituvaks, kuid sellega mitte tehnilises seoses olevaks tegevuseks on näiteks tööstuslikus üksuses asuvail büroopindadel toimuv administratiivtegevus. Käitisega tehnilises seoses olevaks saab seevastu lugeda näiteks rajatisi, mis saavad käitisest elektrit, kuid kui neis toimuv tegevus ei kujuta endast ühtset tootmistegevust käitises toimuvaga, ei ole nad käitise osaks (näited pärinevad IPPC käitise juhisest, lk 45). Tehniline seos ei tähenda tingimata üksuste vahelist füüsilist ühendust. Piisab ka sellest, kui üksused on ühendatud ühtsena vaadeldava tootmisprotsessi kaudu. Tüüpiliste näidetena tootmisega võrdsustatava, sellega otseselt liituva ja tehnilist seost omava tegevuse kohta võib välja tuua tootmisüksust soojuse ja/või elektriga varustavad ehitised, põhiüksust toormaterjaliga varustavad ja materjali ette valmistavad üksused, toodete viimistlemise ja ladustamise ehitised jms (IPPC käitise juhis, lk 6).

2.6. Käitis pole mitte igasugune tehniline üksus, kus toimub tootmistegevus, vaid üksnes selline, milles tootmisega kaasneb saastamine või saastatus. Need mõisted on omakorda avatud KeÜS § 7 lg-tes 4 ja 5. Saastamine on heite väljutamine nii, et see põhjustab keskkonnariski või keskkonnaohu (heite mõiste kohta vt KeÜS § 7 lg 1 kommentaare). Keskkonnarisk on vähendamist vajava keskkonnahäiringu tekkimise võimalikkus (KeÜS § 4). Keskkonnaoht on aga juba olulisema keskkonnahäiringu tekkimise piisav tõenäosus (KeÜS § 5). Keskkonnariski ja keskkonnaohu mõistete määratlustest järeldub, et saastamiseks loetakse ka tegevus, mille tagajärjel märkimisväärne keskkonnahäiring võib, kuid ei pruugi ilmneda. Seega ei tähenda sõnaühendi kaasneb saastamine kasutamine seda, et käitises toimuva tootmistegevusega põhjustatakse alati märkimisväärseid keskkonnahäiringuid.  Näiteks saab tuua kemikaalide ladustamise, mis iseenesest nõuetekohase teostamise puhul mingeid heiteid ega saastatust kaasa ei tohiks tuua. Ladustamisüksus tuleb sellegipoolest lugeda käitise mõiste alla kuuluvaks, kuna tõsised keskkonnahäiringud võivad ilmneda õnnetusjuhtumite või lekete tagajärjel (IPPC käitise juhis, lk 7).

 Saastatus on saastamise tagajärjel ilmneda võiv oluline ebasoodne muutus õhu, vee või pinnase kvaliteedis. Kuna saastatuse põhjuseks on alati saastamistegevus, ei laienda saastatuse nimetamine sätte tekstis sisuliselt käitise mõistet.

3. Käitaja on füüsiline või juriidiline isik, kes käitist valdab või töötamas hoiab ja kasutab, omades seejuures määravat kontrolli käitises toimuva tootmistegevuse üle. 

3.1. Valduse mõiste on avatud AÕS §-s 32 – see on tegelik võim asja üle. Oluline pole see, kes on käitise omanik, vaid see, kes käitises tootmistegevust arendab ja käitise tehnilise toimimise eest vastutab. Näiteks on võimalik, et tootmishoone kuulub isikule, kes seal ise tootmisega ei tegele, vaid rendib pinda ühele või mitmele isikule, kes käitises iseseisvalt tegutsevad.

3.2.  Käitaja on isik, kelle tegevus ei ole allutatud mõnele teisele isikule, vaid kellel on iseseisev otsustusõigus käitises toimuva üle. Käitises tootmistegevust arendava isiku töötajad või alltöövõtjad ei ole seega käitajad. Nad võivad küll käitises vahetult tegutsevate isikutena omada teatavat kontrolli tootmistegevuse üle, kuid käitaja kindlaksmääramisel on oluline see, kellele kuulub määrav kontrolli- ja otsustusõigus. Teisi isikuid oma majandus- või kutsetegevuses kasutava isikuna vastutab käitaja ka oma töötajate või alltöövõtjate tekitatud kahju eest (VÕS § 1054 lg 1), samuti on käitajal kohustus tagada käitises vahetult tegutsevate isikute keskkonnakaitsealane väljaõpe (KeÜS § 19).

3.3. Välistatud pole ka võimalus, et ühte käitist haldab kaks (või enam) isikut, kelle tegevus pole üksteisele allutatud. Sellisel juhul on kõik need isikud käitajad ning nad on kohustatud täitma KeÜS kolmandas peatükis loetletud nõudeid (näitena võib siinkohal tuua abikaasadest talupidajad). Samuti on võimalik, et ühes käitises (näiteks tehases) toimub mitu üksteisega seotud tootmistegevust, mida teostavad ja kontrollivad erinevad juriidilised isikud. THS § 7 kohaselt on sellisel juhul võimalik anda keskkonnakompleksluba ka käitise osa kasutamiseks. Seejuures ei tulene asjaolust, et käitist haldab mitu käitajat, järeldust, et tegemist on mitme käitisega (IPPC käitise juhis, lk 10).

Huvitavaks näiteks on veel sadam, mille omanik on paika pannud üldised sadamas tegutsemise reeglid, kuid kus tegutsevad muidu täiesti iseseisvad ettevõtted. Kes on sellisel juhul käitaja? Lõplik määratlus oleneb konkreetse objekti iseärasustest, kuid kuna sadamat ei saa üldjuhul pidada konkreetse tootmistegevuse läbiviimiseks rajatud üksuseks, ei ole tegemist käitisega. Pigem võib sadam olla võrreldav tööstuspargiga, kus tegutsevad mitmed iseseisvad käitised. Seega on käitajateks iga sellise käitise toimimise eest vastutavad isikud, mitte aga sadama omanik.

3.4.  Kuigi EL keskkonnaalastes õigusaktides on käitaja (ingl k operator) mõiste laialdaselt kasutusel, ei ole sellele antud ühtset ja kõikehõlmavat määratlust. Mõiste on enamasti avatud üksnes seoses konkreetsele õigusaktile omaste kindlat liiki käitiste ja tegevustega. Ühise elemendina saab siiski välja tuua käitaja määrava otsustusõiguse käitise tehnilise toimimise üle (vt nt tööstusheidete direktiiv 2010/75/EL, art 3 p 15).

3.5.  Käitises toimuva üle kontrolli omava isikuna vastutab käitaja ka käitise tegevust reguleerivate keskkonnanõuete täitmise eest. Käitaja üldised kohustused on sätestatud KeÜS kolmandas peatükis. Näiteks on käitajal kohustus vältida keskkonnaohtu ja rakendada ettevaatusmeetmeid, kasutada toorainet, loodusvarasid ja energiat säästlikult, tagada käitises töötavate inimeste keskkonnaalane väljaõpe ja teavitada Keskkonnainspektsiooni viivitamatult käitisest lähtuvast olulisest keskkonnahäiringust. Seaduses sätestatud juhtudel on käitajal ka kohustus hankida käitise tegevust reguleeriv keskkonnakaitseluba.