§ 8. Keskkonna kõrgetasemelise ja tervikliku kaitse põhimõte

1. Keskkonnakaitse meetmed peavad tagama kõrgetasemelise kaitse, seejuures tuleb tagada keskkonna terviklik kaitse ja arvestada keskkonnamõju võimalikku ülekandumist ühelt keskkonnaelemendilt teisele.

1. Keskkonna kõrgetasemelise kaitse põhimõte pärineb EL õigusest, kus põhimõtte sätestamise tingis vajadus ühtlustada liikmesriikide keskkonnakaitse standardit. Rahvusvahelise õiguse kohaselt on igal riigil vabadus valida, millist kaitstuse taset ta oma kodanike ja keskkonna jaoks vajalikuks peab. Valitud kaitsetase võib seega riigiti oluliselt erineda. Soovitav keskkonnakaitse tase varieerub märkimisväärselt ka EL riikide seas – keskkonnahoidlikumad liikmesriigid on ühise õiguse loomisel tihti kohanud keskkonnakaitsesse vähem panustavate liikmesriikide vastuseisu. Selleks, et tagada keskkonnahoidlikumate liikmesriikide soovitud keskkonnakaitse tase EL tasandil, täiendati 1986. aastal aktiga „Ühtne Euroopa” EMÜ asutamislepingu artiklit 100 põhimõttega, et keskkonnakaitset käsitlevates ettepanekutes võtab komisjon aluseks kaitstuse kõrge taseme. Amsterdami lepinguga (1997) anti kõrgetasemelise keskkonnakaitse põhimõttele veelgi olulisem kaal selle lisamisega EÜ asutamislepingu art-sse 2 ühe EÜ põhiülesandena.

2. ELL art 3 lg 3 kohaselt taotleb liit Euroopa säästvat arengut, mis põhineb muu hulgas kõrgetasemelisel keskkonnakaitsel ja keskkonna kvaliteedi parandamisel. ELTL art 191 lg 2 sätestab: „Liidu keskkonnapoliitika, võttes arvesse liidu eri piirkondade olukorra mitmekesisust, seab eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme. See rajaneb ettevaatusprintsiibil ja põhimõtetel, mille järgi tuleb võtta ennetusmeetmeid ja keskkonnakahjustus heastada eeskätt kahjustuse kohas, saastaja peab aga maksma”. Lojaalsuspõhimõttest (ELL art 4 lg 3) tulenevalt on liikmesriikidel kohustus aidata kaasa EL eesmärkide saavutamisele ning hoiduda meetmeist, mis võiksid nende eesmärkide saavutamist ohustada. EL keskkonnaõiguse rakendajana on Eesti riigil seega kohustus aidata aktiivselt kaasa keskkonna kaitstuse kõrge taseme saavutamisele, valides ning kohaldades selleks sobilikke meetmeid. Kõrgetasemelise keskkonnakaitse põhimõtte sätestamisega KeÜS-s on keskkonnakaitse kõrge taseme tagamise kohustuse siseriiklik siduvus saanud veelgi selgema aluse. Selle põhimõttega tuleb arvestada kogu Eesti keskkonnaõiguse loomisel ja rakendamisel.

3. KeÜS §-s 9 on sätestatud lõimimispõhimõte, mille kohaselt tuleb keskkonnakaitse kõrget taset tagavaid kaalutlusi arvesse võtta kõigi eluvaldkondade, mitte üksnes keskkonnaõiguse arengu suunamisel (vt pikemalt KeÜS § 9 kommentaari). Kui muude eluvaldkondade arengu suunamisel tuleb nimetatud nõuet lihtsalt arvesse võtta, siis keskkonnakaitse meetmete puhul on nõude sõnastus resoluutsem – keskkonna kõrgetasemeline ja terviklik kaitse peab olema tagatud.

4. Keskkonna kõrgetasemelise kaitse nõue on ennekõike suunatud õigust rakendavatele haldusorganitele ja kohtutele. Haldusorganid ja kohtud peavad keskkonna kõrgetasemelise kaitse põhimõtet arvestama õigusnormide rakendamisel ja tõlgendamisel. Tõlgendamisruumi olemasolu korral tuleb valida selline tõlgendus, mis tagab keskkonna kõrgetasemelise kaitse.

5. Kaalutlusõiguse alusel vastuvõetavate otsuste langetamisel lisab keskkonna kõrgetasemelise ja tervikliku kaitse tagamise nõue keskkonnakaitsealastele argumentidele kaalu. Näiteks kui kaalumisel on vastassuunalisi lahendusi eeldavad majanduslik huvi ja avalik huvi keskkonna kaitseks, võimaldab kõrgetasemelise kaitse põhimõttele viitamine haldusorganitel keskkonnakaitse argumenti kõrgemalt väärtustada ja keskkonnahoidlikumaid otsuseid langetada. Nimetatud põhimõte ei kirjuta üldjuhul küll haldusorganitele ette konkreetseid lahendusi, kuid nõuab erinevate huvide kaalumisel keskkonnaaspektidele väärilise tähelepanu pööramist. Sama idee leiab kajastamist näiteks KeHJS § 24 lg-s 2, mille kohaselt saab haldusmenetluses, kus on läbi viidud keskkonnamõju hindamine, hindamise tulemused või hindamisaruandele lisatud keskkonnanõuded lõppotsuse tegemisel kõrvale jätta vaid piisavalt kaalukate põhjenduste esitamise korral.

6. Keskkonna kõrgetasemelise kaitse tagamise nõude otsesteks adressaatideks ei ole keskkonda kasutavad isikud. Nõude mõju avaldub neile kaudselt seeläbi, et seda võetakse arvesse konkreetsete normide sätestamisel ja rakendamisel. Seega ei ole keskkonnaressursse kasutaval isikul endal KeÜS-st tulenevat otsest kohustust keskkonna kõrgel tasemel kaitsmiseks, kuid selline kohustus võib tuleneda talle antud keskkonnakaitseloast. Samuti võib kõrgetasemelise ja tervikliku keskkonnakaitse tagamise nõue olla üheks põhjenduseks, mille alusel haldusorgan isiku kasuks haldusakti andmisest keeldub.

7. Keskkonna kõrgetasemelise kaitse põhimõte pole EL õiguses ega KeÜS §-s 8 kaugeltki ammendavalt määratletud. KeÜS seletuskirja kohaselt on regulatsiooni üldisuse ja abstraktsuse eesmärgiks jätta ruumi tõlgendamiseks ning arusaamade arenemiseks. Küll aga leiab nii sättest endast, Euroopa Kohtu praktikast kui ka õiguskirjandusest tugipunkte, mis aitavad selgitada, millistele nõuetele kõrgetasemeline keskkonnakaitse peab vastama. Need keskkonna kaitstuse taset määratleda aitavad kriteeriumid ongi järgnevalt välja toodud.

8. ELTL art 191 lg-s 2 toodud määratluse kohaselt rajaneb kõrgetasemeline keskkonnakaitse ettevaatusprintsiibil ja põhimõtetel, mille kohaselt tuleb võtta ennetusmeetmeid ja keskkonnakahjustus tuleb heastada eeskätt kahjustuse kohas, saastaja peab aga maksma. Samad põhimõtted on sätestatud KeÜS-s. Seega iseloomustab keskkonna kõrgetasemelist kaitset nimetatud põhimõtetest kinnipidamine ning keskkonnakaitse meetmete kohaldamisel tuleb neid alati silmas pidada. Samuti tuleb kõrgetasemelise keskkonnakaitse nõude sisustamisel arvesse võtta KeÜS §-s 1 loetletud eesmärke. Eraldi väärib siinkohal esiletoomist ettevaatuspõhimõte, mille rakendamist on Euroopa Kohus pidanud keskkonnakaitse kõrge taseme üheks peamiseks tunnusjooneks (Esimese Astme Kohtu 26.11.2002 otsus nr T-74/00, Artegodan GmbH jt vs. EÜ Komisjon, p 183) (ettevaatuspõhimõtte kohta vt lähemalt KeÜS § 11 kommentaari).

9. Kaitstuse kõrge taseme saavutamine eeldab arvestamist kõige värskemate teaduslike uuringute, teooriate ja teadmistega (vrdl ELTL art 114 lg 3: „ […] keskkonnakaitset […]  käsitlevates ettepanekutes võtab komisjon aluseks kaitstuse kõrge taseme, eriti võttes arvesse kõiki uusi teaduslikel faktidel põhinevaid suundumusi”). Kõrgetasemelise keskkonnakaitse seostamine kvaliteetsete teadussaavutustega on täheldatav näiteks Euroopa Kohtu otsuses, kus küsimuse all oli, mida mõista „asjakohase hindamise” all, mida loodusdirektiivi 92/43/EMÜ art 6 lg 3 kohustab Natura 2000 võrgustiku raames kaitstavaid alasid mõjutavate tegevuste kavandamisel läbi viima. Kohus märkis „asjakohase hindamise” tähenduse selgitamisel muu hulgas, et sellise hindamise läbiviimisel tuleb lähtuda parimatest teadussaavutustest (Euroopa Kohtu 7.09.2004 otsus nr C-127/02, nn Waddenzee kaasus, p 54).

10. Keskkonnakaitse meetmete abil kaitstakse ka inimeste tervist ja heaolu. Kõrgetasemelise kaitse nõudele vastavad meetmed peavad seetõttu võimaldama isikute põhiõiguste tõhusat kaitset. KeÜS § 23 lg 1 kohaselt on igaühel õigus oma tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale. Keskkonnaseisundi poolt sagedamini mõjutatavaiks põhiõigusteks on õigus tervise kaitsele, õigus pere- ja eraelu puutumatusele ning omandiõigus. Keskkonna kõrgetasemelise kaitse põhimõte lisab huvide konflikti olukorras kaalu keskkonnaseisundi kaudu mõjutatud isiku huvidele.

11. Kaitstuse kõrge tase ei tähenda mitte kõrgeimat taset, mida tehniliselt on võimalik tagada (Euroopa Kohtu 14.07.1998 otsus nr C-284/95, Safety Hi-Tech Srl vs. S. & T. Srl., p 49; vrdl ka tarbijakaitse kõrge taseme tagamise nõude kontekstis Euroopa Kohtu 13.05.1997 otsus nr C-233/94, Saksamaa vs. Euroopa Parlament ja EL Nõukogu, p 48). Seega on keskkonnakaitse meetmete loomisel ja rakendamisel võimalik arvesse võtta ka majanduslikke, poliitilisi jm kaalutlusi. Huvide konfliktid tuleb lahendada proportsionaalsuse põhimõtte abil. Mida olulisem on konkreetsel juhul ohustatav õigushüve ja mida tõsisem seda ähvardav oht, seda kaalukamad peavad olema põhjendused selliste meetmete kohaldamata jätmiseks, mis oleksid vajalikud keskkonna kaitseks kõrgeimal võimalikul tasemel.

12. Keskkonnakaitse meetmete taseme kindlaksmääramisel on Euroopa Kohus kasutanud ka võrdlust rahvusvahelistes lepingutes ettenähtud standardiga, järeldades meetme vastavust kõrgetasemelise kaitse nõudele asjaolust, et liidu meede läheb kaugemale rahvusvahelises lepingus nõutavast (Euroopa Kohtu 14.07.1998 otsus nr C-284/95, Safety Hi-Tech Srl vs. S. & T. Srl., p 48). Samas tuleb aga silmas pidada, et rahvusvahelisel tasandil saavutatud kompromisskokkulepe võib keskkonnakaitse seisukohalt kõrge taseme nõudest oluliselt allapoole jääda ning mitte iga rahvusvahelistest kokkulepetest kõrgemat kaitsetaset tagav meede ei vasta automaatselt kõrge taseme standardile.

13. Tulenevalt ELL art 3 lg-st 3 on ühenduse poliitiliseks eesmärgiks keskkonna kvaliteedi parandamine. Keskkonna kvaliteedi parandamise eesmärki saab arvesse võtta ka kõrgetasemelise keskkonnakaitse nõude sisustamisel.

14. Keskkonna kõrgetasemelise kaitse tagamiseks tuleb arvestada keskkonnamõju võimalikku ülekandumist ühelt looduslikult keskkonnaelemendilt (nt õhk, vesi, pinnas, taimestik ja loomastik) teisele. Üheks keskkonnamõju ülekandumise tüüpnäiteks on tööstusest, kaevandustest ja põllumajandusest pärit raskmetallide imbumine pinnasest põhjavette, kandumine põhjaveest veekogudesse, veekogudest omakorda vee-elustikku ning sealt lõpuks ka inimorganismi. Arvestades keskkonnamõju ülekandumise võimalikkust, tuleb keskkonna kaitseks meetmete võtmisel silmas pidada keskkonda kui tervikut. Selle põhimõtte realiseerimise üheks näiteks on keskkonnakompleksload, mille andmisel hinnatakse kavandatava tegevusega kaasnevate heidete mõju erinevatele keskkonnaelementidele kompleksselt. Kompleksloaga sätestatavad nõuded peavad saastatuse ülekandumise ära hoidma (KeÜS § 40 lg 4).

15. Kõrgetasemelise kaitse põhimõtte üheks väljundiks on eriseadustes leiduv nõue kasutada keskkonda mõjutava tegevuse läbiviimisel parimat võimalikku tehnikat. Parim võimalik tehnika on tehnilise arendustegevuse ning selles rakendatavate töömeetodite kõige tõhusam ja kõige paremini välja arendatud tase (THS § 8 lg 1). „Parim” tähistab seejuures tõhusaimat tehnoloogiat keskkonna kui terviku kaitsmiseks kõrgel tasemel (THS § 8 lg 2 p 3). Parima võimaliku tehnika kasutamise nõue on kasutusel näiteks nii vee- kui ka jäätmealases regulatsioonis.