§ 11. Ettevaatuspõhimõte

1. (1) Keskkonnariski tuleb kohaste ettevaatusmeetmete võtmisega võimalikult suurel määral vähendada. 
2. (2) Keskkonnariskiga tegevuste suhtes otsuste tegemisel selgitatakse välja nende tegevuste mõju keskkonnale. Seaduses sätestatud juhtudel ja korras tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamise menetlus.

1. Ettevaatuspõhimõtte eesmärgiks on keskkonnahäiringute mõistlikus ulatuses vähendamine keskkonnariski esinemise olukorras. 

1.1. Ajalooliselt oli ettevaatuspõhimõtte esilekerkimise peamiseks põhjuseks pettumine nn keskkonna suure assimileerimisvõime teoorias (assimilative capacity approach). Nimetatud teooria toetus eeldusele, et juhul kui inimtegevusest lähtuv mõju keskkonnale ei ületa „riskivaba” taset, ei põhjusta see keskkonnale ka mingeid märkimisväärseid negatiivseid tagajärgi. Teiseks teooria lähtepunktiks oli eeldus, et kaasaegne teadus on suutlik seda „riskivaba” taset adekvaatselt prognoosima, määratlema keskkonnariskid ning töötama välja tehnilised lahendused nende riskide elimineerimiseks. Praktika on siiski näidanud, et teadus ei ole võimeline inimtegevuse tagajärgi üheselt prognoosima. Klassikaline õiguslik lähenemine ei luba sellises ebakindlas olukorras isikute õiguste ja vabaduste piiramiseks õiguslike meetmete võtmist. Ettevaatuspõhimõte on toonud sellisesse lähenemisse olulise muutuse ja lubab (või isegi nõuab) meetmete võtmist ka ebakindlusega varjatud keskkonnariskide vähendamiseks.

1.2. Ettevaatuspõhimõttel on oluline koht ka rahvusvahelises keskkonnaõiguses. Sellele on  viidatud paljudes rahvusvahelistes leebe regulatsiooni vahendites, näiteks 1992. aasta ÜRO Rio de Janeiro keskkonna ja arengu deklaratsioonis (nn Rio deklaratsioon). Ettevaatuspõhimõttele toetuvad ka mitmed rahvusvahelised keskkonnakonventsioonid, nt ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioon (1992), Piiriveekogude ja rahvusvaheliste järvede kaitse ja kasutamise konventsioon (1992) või Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse konventsioon (1994), mis on Eesti jaoks eriti oluline. Ettevaatuspõhimõte, täpsemalt selle tavaõiguslik iseloom, on olnud vaidluse esemeks ka Rahvusvahelise Kohtu praktikas, ennekõike nn Gabčikovo-Nagymaros kaasuses (Gabčikovo-Nagymaros Project (Ungari vs. Slovakkia), ICJ Reports 1997, lk 7), kus kohus tunnistas vajadust rakendada ettevaatusmeetmeid.

1.3. Ettevaatuspõhimõte on ka EL keskkonnaõiguse üks aluspõhimõtetest. Ettevaatuspõhimõte lülitati selgesõnaliselt EÜ asutamislepingusse Maastrichti lepinguga 1993. aastal. See on nüüd ELTL artiklis 191 sätestatud kui üks EÜ keskkonnapoliitika põhialuseid. Tulenevalt ELTL artiklis 11 sätestatud lõimimispõhimõttest on ettevaatuspõhimõte rakendatav ka teiste poliitikate elluviimisel. Selliselt on ettevaatuspõhimõte lülitatud EL konstitutsiooniliste eesmärkide hulka. EL institutsioonidel on ühtlustamismeetmete võtmisel ning liikmesriikidel on EL õiguse ülevõtmisel ja rakendamisel kohustus arvestada ettevaatuspõhimõttega. Suur osa, kui mitte enamus EL teisese õiguse hulka kuuluvatest keskkonnavaldkonna ühtlustamismeetmetest (direktiividest) toetub ettevaatuspõhimõttele. 

1.3.1. EL õiguse kontekstis tuleb tähele panna ettevaatuspõhimõtte kahesugust rakendusmustrit. Esiteks on EL seadusandja ja ka liikmesriigid korduvalt kasutanud ettevaatuspõhimõtet ühtlustamismeetmete kehtestamise õigustusena, kui need on ELTL artikli 263 või muul alusel vaidlustatud. Selliste juhtumite näiteks on kohtuasjad Pfizer (Esimese Astme Kohtu 11.09.2002 otsus nr T–13/99, Pfizer Animal Health SA vs. Euroopa Ühenduse Nõukogu);  Armand  Mondiet (Euroopa Kohtu 24.11.1993 otsus nr C–405/92 Établissements Armand Mondiet SA), ning Land Oberösterreich (Euroopa Kohtu 13.09.2007 otsus nr C–439/05 ja C-454/05, Land Oberösterreich ja Austria Liiduvabariik vs. Euroopa Komisjon).               

1.3.2. Teisalt on ettevaatuspõhimõtet kasutatud ka kaupade vaba liikumist takistavate liikmesriigi meetmete õigustamiseks juhtumitel, kus liikmesriik on kehtestanud ühtlustamismeetmetest rangemad nõuded. Selliste juhtumite näiteks on kohtuasjad C-473/98 (Euroopa Kohtu 11.07.2000 otsus nr 473/98, Kemikaleninspektionen); C-67/97 (Euroopa Kohtu 03.12.1998 otsus nr C-67/97, Ditlev Bluhme) ning C-219/07 (Euroopa Kohtu 19.06.2008 otsus nr C-219/07, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liebhebbers VZW ja Andibel VZW vs Belgia riik).

1.4. Klassikalisele ettevaatuspõhimõtte käsitusele, mis seostab põhimõtte teadusliku määramatuse olukorraga, lisab KeÜS uue dimensiooni. Nimelt näeb KeÜS ette, et ettevaatuspõhimõte rakendub mitte üksnes teadusliku ebakindluse olukorras, vaid ka juhul, kui puudub kasvõi üks kahest keskkonnaohu tunnusest – tõenäosuse piisavus või häiringu olulisus. Näiteks ka siis, kui häiringu tekkimine on küll piisavalt tõenäoline (nagu keskkonnaohu puhul), kuid häiring ise ei ole oluline. Ka sel juhul tuleb rakendada keskkonnahäiringu vähendamise meetmeid mõistlikus ulatuses.

1.5. Ettevaatuspõhimõtte otseseks adressaadiks on haldusorganid, kes peavad keskkonnariske arvesse võtma oma haldustegevuses, ennekõike haldusaktide (keskkonnakaitselubade, planeeringute, arengu- ja tegevuskavade) andmisel ja toimingute teostamisel, valima ja rakendama riskide vähendamiseks proportsionaalsed meetmed ja seda valikut ka põhjendama. Ettevaatuspõhimõtte rakendamisel tuleb langetada kaks otsust. Esiteks tuleb otsustada, kas on ületatud ettevaatuspõhimõtte rakendamise künnis, ehk kas tegemist on vähendamist vajava keskkonnahäiringuga. Teiseks tuleb langetada otsus selle kohta, millised on antud juhtumi puhul kohased keskkonnariskide vähendamise meetmed.

2. Keskkonnariskide puhul ei seata eesmärgiks nende täielikku vältimist, vaid vähendamist mõistlikus ulatuses. 

2.1. Seega ei ole ettevaatuspõhimõte üldjuhul tegevuste täieliku keelamise aluseks. Tegevuste läbiviimine on üldjuhul lubatud, kuid vaid siis, kui võetakse kohased (proportsionaalsed) meetmed keskkonnahäiringute vähendamiseks võimalikult suures ulatuses. Tähele tuleb panna seda, et keskkonnaohu puhul kehtib põhimõte, mille kohaselt ei pea ohtusid mitte vähendama, vaid vältima.

2.2. Eesti õigusesse on ettevaatuspõhimõte enamikul juhtudest üle võetud EL õigusest. Konkreetsel juhul rakendamisele kuuluvad ettevaatusmeetmed on sageli sätestatud juba õigustloova akti tasandil. Näiteks keskkonnamõju hindamise alases regulatsioonis sätestatakse tegevuste loetelu, mille puhul on keskkonnamõju hindamine (kui ettevaatusmeede) kohustuslik. Näitena saab siinkohal tuua ka jäätmeõiguse, milles sätestatakse tootja kohustused jäätmetekke vältimisel ja tekkivate jäätmete kogumisel. Viimasel juhul on kohustuse otseseks adressaadiks küll tootja, kuid nende kohustuste täitmine allub ka haldusorgani kontrollile. Välisõhu alane regulatsioon sätestab lenduvaid orgaanilisi ühendeid sisaldavate värvide, lakkide ning sõidukite taasviimistlusmaterjalide käitlemise erinõuded. Need nõuded on mõeldud mitte üksnes otseste ohtude tõrjumiseks, vaid ka sellistest ühenditest lähtuvate riskide vähendamiseks. Analoogilisi ettevaatusmeetmeid on keskkonnaõiguses ohtralt, kuna kaasaegne teaduslik-tehniline areng toob väga tihti kaasa uusi keskkonnariske, mille ilmnemise korral ei ole põhjust tegevusi keelata, küll aga tuleks püüda riske võmalikult suures ulatuses vähendada. 

2.3. Õigustloovad aktid ei sätesta aga ettevaatusmeetmete täielikku kataloogi.  Ettevaatuspõhimõtte kui keskkonnaõiguse üldpõhimõtte rakendamine peab toimuma ka juhtumipõhiselt, ja seda eelkõige siis, kui haldusorganil on kaalutlusõigus. Sellise olukorra näiteks on LKS § 33, mis käsitleb hoiuala teatise menetlust ja sätestab, et hoiualal kavandatavale tegevusele võib seada tingimusi selleks, et vältida ohtu ja vähendada hoiuala ebasoodsalt mõjutamise riski. Kaalutlusõigusele allutatud ettevaatuspõhimõtte rakendamise näiteks on ka keskkonnanõuete sätestamine keskkonnamõju hindamise alases regulatsioonis. Ka nende nõuete eesmärgiks on keskkonnariskide vähendamine. Juhtumipõhise ettevaatuspõhimõtte rakendamise näiteks sobiks ka KeÜS § 4 kommentaaris 3.1 toodud näide jäärajasõidu häirivast mõjust elanike heaolule. Antud näite puhul ei ole võistluste ebaregulaarset toimumislaadi arvestades ja müranormide mitteületamise tõttu ilmselt põhjust sellise tegevuse keelamiseks. Proportsionaalseks ettevaatusmeetmeks ja erinevate huvide tasakaalustamise vahendiks võiks aga näiteks olla võistluste alguse kellaaja viimine lõunasele ajale, et tagada elanikele talvistel nädalavahetustel võimalus hommikuseks puhkuseks. Teiseks näiteks võib olla juhtum, kus asula lähedal tegutseb mitu kruusakarjääri. Ettevõtja K soovib rajada uue kruusakarjääri. Sellega kaasnevad tolm, müra jms tegurid jäävad eelduslikult normide piiresse, ent on kohalike elanike jaoks häirivad, eriti arvestades piirkonnas juba toimuvat tegevust. Kohalik MTÜ soovib, et tolmuhäiringu vähendamiseks oleks piiratud karjääri väljaveoteel masinate liikumiskiirus ning mürahäiringu vähendamiseks ka karjääri tööaeg. Ilmselt tuleb neid väljapakutud lahendusi pidada proportsionaalseteks ettevaatusmeetmeteks, kui nende rakendus jääb mõõdukatesse piiridesse.

2.4. Ettevaatuspõhimõtte juhtumipõhise rakendamise puhul on üheks keerulisemaks küsimuseks mitte üksnes see, millised keskkonnahäiringud vajavad vähendamist ja ettevaatusabinõude rakendamist, vaid ka see, millal läheb keskkonnarisk üle keskkonnaohuks. Viimase näite võib leida keskkonnanäitajate siduvuse vallast. Nimelt käsitleb KeÜS § 7 lõige 3 keskkonnakvaliteedi piirväärtusena, mille ületamisel eeldatakse olulise keskkonnahäiringu tekkimist, ainult selliseid näitajaid, mille ületamine on keelatud. Mõnel juhul ei ole keskkonnanäitaja ületamine keelatud või on näitaja määratletud ületamiste arvu kaudu (vt KeÜS § 7 lõike 3 kommentaare). Näiteks võib ühe tunni keskmist vääveldioksiidi piirmäära välisõhus (350 μg/m3) ületada kuni 24 korral kalendriaastas. KeÜS mõttes on piirväärtusest kinni peetud juhul, kui ületamiste arv ei ole suurem kui 24. See ei tähenda aga seda, et ületamiste arvu piiresse jäädes ei tuleks rakendada kohaseid meetmeid selleks, et ületamisi üldse ei toimuks. Muu hulgas tingib seda ka keskkonna kõrgetasemelise kaitse põhimõte. Lisaks tuleb sellisel juhul arvestada ka kaitstava õigushüve (väärtuse) prioriteetsust. Eelnimetatud vääveldioksiidi piirmäärade sätestamise üheks olulisemaks eesmärgiks on inimtervise tõhus kaitse, inimtervis on aga kahtlemata esmatähtis õigushüve.

2.5. Ettevaatusmeetmete valikul tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõttega ja hoolitseda selle eest, et ettevaatusmeetmed oleksid sobivad, vajalikud ja mõõdukad kitsamas mõttes. Mida olulisemat õigushüve ebasoodsalt mõjutatakse, ja mida tõenäolisem see mõju on, seda majanduslikus ja sotsiaalses mõttes koormavamad võivad olla mõju vähendamise meetmed.

2.6. Ettevaatuspõhimõtte rakendamisega kaasneb üldjuhul küll üksnes keskkonnariskide vähendamine, kuid kui selleks on olemas proportsionaalsed, ja seega mitte liigselt koormavad meetmed, võib ettevaatuspõhimõtte rakendamine kaasa tuua ka keskkonnariski täieliku vältimise ehk redutseerimise nullini. Asjakohaseks näiteks sobib siinkohal olukord, kus keskkonnamõju hindamise käigus selgub, et kavandatava uue maanteelõigu rajamise tagajärjel lisanduv transpordist lähtuv müra võib teataval määral häirida maanteest 500 meetri kaugusel asuval metsajärvel pesitsevate lindude kolooniat. Keskkonnamõju hindamise aruande alusel kehtestatud keskkonnanõuded näevad ette maanteetrassi nihutamise 1 kilomeetri kaugusele, mis tooks ilmselt kaasa eelnimetatud keskkonnariski täieliku kadumise.

2.7. Tähele tuleb panna sedagi, et ettevaatuspõhimõte ei välista siiski ka tegevuste keelamist, ja seda ennekõike siis, kui keskkonnahäiringu mõju vähendamiseks ei ole muid proportsionaalseid meetmeid kui keeld. EL Kohtu praktikas on sellisteks esmatähtsateks õigushüvedeks näiteks inimtervis või Natura 2000 võrgustiku üleeuroopalise tähtsusega ohustatud loodusväärtused.

2.8. Ettevaatuspõhimõtet on rakendatud ka Eesti kohtupraktikas. Üheks näiteks sobib Riigikohtu lahend, milles on öeldud, et „keskkonnaküsimuste otsustamisel tuleb lähtuda ettevaatusprintsiibist ning vajalik on arvestada suurt hulka erinevaid huvisid, pürgides nende tasakaalustamise poole, et leida konkreetsel juhtumil säästva arengu ning keskkonnakaitse vajadusi arvestav sobivaim lahendus” (RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06, p 22). Tõsi, antud asjas kohus küll viitab ettevaatuspõhimõttele, kuid ei too esile selle sisulisi aspekte.

2.9. Ettevaatuspõhimõttele omane lähenemine on kajastatud ka KeÜS käitaja kohustusi sätestavas peatükis (3. ptk), kus pannakse käitajale kohustus omandada teadmised käitise tegevusega seotud keskkonnariskide kohta, neid riske hinnata ja võtta asjaoludele vastavaid kohaseid ettevaatusmeetmeid (vt KeÜS §-de 16 – 20 kommentaare).

3. KeÜS § 11 teine lõige käsitleb ühte levinumat ettevaatusmeetmete liiki – inimese poolt keskkonnale avaldatava mõju hindamist –, mis tagab mitte ainult keskkonnaohtude, vaid ka keskkonnariskide arvessevõtmise õiguslike otsuste langetamisel erinevates keskkonda mõjutada võivates eluvaldkondades.

3.1. Keskkonnamõju tuleks otsuste tegemisel alati arvesse võtta. See kohustus tuleneb ennekõike lõimimispõhimõttest ja ka keskkonna kõrgetasemelise kaitse põhimõttest. Keskkonnale tõenäoliselt avalduvat mõju tuleb arvesse võtta haldusorganite poolt täidesaatva riigivõimu teostamise kõige erinevamates vormides. Keskkonnamõju väljaselgitamine ja selle arvessevõtmine tuleneb ka üldisest kaalutlusõiguse doktriinist, mis nõuab kaalutlusotsuste langetamisel kõikide oluliste asjaolude kaalumist ja arvessevõtmist. Seega on ilmselge keskkonnamõju kui olulise asjaolu kaalumisel kõrvalejätmine käsitatav veana kaalutlusõiguse teostamisel.

3.2. Ka käitaja peab oma üldiste keskkonnaalaste kohustuste täitmiseks omandama KeÜS § 16 lg 2 kohased teadmised  ja tegema seda omaalgatuslikult, mitte üksnes formaliseeritud keskkonnamõju hindamise menetluses. Mõistlikus ulatuses teabe omamine on vajalik mitte üksnes keskkonnaohu vältimiseks, vaid ennekõike just ebakindlusega varjatud keskkonnariskide vähendamiseks.

3.3. KeÜS § 11 lg 2 teine lause näeb ette, et seaduses sätestatud juhtudel tuleb õiguslike otsuste langetamisel keskkonnamõju mitte lihtsalt arvesse võtta, vaid selle hindamiseks tuleb läbi viia formaliseeritud õiguslik menetlus. Keskkonnamõju hindamise menetlusi on keskkonnaõiguses mitmeid. Lisaks klassikalisele kavandatava tegevuse keskkonnamõju hindamisele (KMH) tuntakse ka strateegiliste planeerimisdokumentide keskkonnamõju hindamist (keskkonnamõju strateegiline hindamine, KSH), geneetiliselt muundatud organismide keskkonda viimise loa väljaandmisele eelnevat riskide hindamist ning kemikaalidega seotud riskide hindamist ja klassifitseerimist. Lisaks eelnimetatutele tuleb keskkonnale avaldatava mõju hindamise eriliigiks lugeda ka üleeuroopalisse kaitsealade võrgustikku Natura 2000 kuuluvat ala mõjutada võivate kavade ja projektide hindamist (nn Natura hindamist). Selle erisustele on viidatud ka Riigikohtu lahendis 3-3-1-56-12, kus Riigikohus märkis, et KMH on kohustuslik kahel alternatiivsel juhul: esiteks, kui tegevus, mille jaoks luba taotletakse, toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju ning teiseks, kui kavandatakse tegevust, mis võib üksi või koostoimes teiste tegevustega eeldatavalt oluliselt mõjutada Natura 2000 võrgustiku ala. Olulise mõju avaldamine Natura 2000 võrgustiku alale on KMH kohustuslikkuse iseseisvaks aluseks. Seetõttu ei saa selle hindamisel lähtuda samadest kriteeriumitest kui üldise olulise keskkonnamõju esinemise võimaluse väljaselgitamisel. Kohus viitas asjakohasele EL kohtupraktikale ja tõi esile selle, et nn Natura hindamise puhul on mõju hindamise künnis madalam – hindamine tuleb algatada siis, kui oluline mõju ei ole välistatud (RKHKo 06.12.2012, 3-3-1-56-12).