§ 12. Keskkonna kasutamisega seotud kulude kandmine

1. (1) Keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju hindamise, vältimise, vähendamise või heastamisega seotud kulud kannab nende põhjustaja, kui seadusest ei tulene teisiti.
   
2. (2) Keskkonnakasutus on tasuline seaduses sätestatud juhtudel. Keskkonna kui rahvusliku rikkuse kasutuse eest makstakse tasu, mille suurus määratakse käesolevas jaos sätestatud keskkonnakaitse põhimõtete alusel ning mille kasutamise eesmärk on käesoleva seaduse §-s 1 sätestatud eesmärkide saavutamisele kaasaaitamine.
   
3. [RT I, 08.07.2014, 3 - jõust. 01.08.2014]

1. KeÜS § 12 sätestab „keskkonna kasutaja maksab” põhimõtte, mis omakorda on välja kasvanud „saastaja maksab” põhimõttest. 

1.1. Põhimõte paneb keskkonna kasutajale kohustuse kanda saastatusega või muu tegevuse keskkonnas avalduva negatiivse mõjuga seonduvad kulud, et need ei jääks ühiskonna kanda. Põhimõte pärineb algselt majandusteadusest ning selle eesmärgiks on hõlmata kõik majandustegevusega kaasnevad kulud toote või teenuse hinda. Seega püüab  „kasutaja/saastaja maksab” põhimõte keskkonnast pärinevate hüvede kasutamise kasutaja/saastaja sisekuludeks. Nii soovitakse vältida olukorda, kus üldise hüve (puhta keskkonna, loodusvarade) kasutamine annaks keskkonna kasutajale/saastajale majandusliku eelise või rahalise kokkuhoiu. Näiteks, kui toote või teenuse pakkuja ei pea kandma loodusvarade kasutamisega seonduvalt mingeid kulusid, ehk teisisõnu  saab kasutada loodusvarasid tasuta, siis on tal võimalik seeläbi pakkuda oma toodet või teenust odavamalt kui analoogsel pakkujal, kes eelistab oma tootes materjali taaskasutust, mille kogumise ja töötlemisega kaasnevad kulud.

1.2. Põhimõtte eesmärgiks on seega luua tingimused, mis motiveerivad keskkonna kasutajat/saastajat käituma keskkonnahoidlikult ja hoolsalt, et vältida keskkonna kahjustamist. Keskkonnahoidlikum tegevus tähendab „kasutaja/saastaja maksab“ põhimõttest lähtudes keskkonna kasutaja/saastaja jaoks väiksemaid tegevuskulusid. Sellise olukorra saavutamiseks kasutatakse järgmisi regulatiivseid meetmeid: keskkonna intensiivne kasutamine (sh saastamine) maksustatakse kõrgemalt, keskkonna kasutaja/saastaja peab kandma osa keskkonna järelevalve kuludest, keskkonna kasutaja/saastaja peab hüvitama oma tegevusega põhjustatud (keskkonna)kahju.

1.3.  „Saastaja maksab” põhimõte on EL ja rahvusvahelises keskkonnaõiguses olulisel kohal. Põhimõttele osundatakse ELTL art 191 lg-s 2 ja direktiivides (nt vee raamdirektiiv 2000/60/EÜ, tööstusheidete direktiiv 2010/75/EL) ning sellele viidatakse Euroopa Kohtu otsustes (nt Euroopa Kohtu 24.06.2008 otsus nr C-188/07, Commune de Mesquer vs.Total France SA, Total International Ltd; Euroopa Kohtu 29.04.1999 otsus nr C-293/97, The Queen and Secretary of State for the Environment, Minister of Agriculture, Fisheries and Food). „Saastaja maksab” põhimõte on leidnud koha ka rahvusvahelistes keskkonda puudutavates dokumentides (nt Rio deklaratsioonis).

1.4. Vaatamata rahvusvahelisele kandepinnale puudub „saastaja maksab” põhimõttel konkreetne, siseriiklikku õigusesse vahetult ülekantav sisu, kuna sellest ei nähtu, kes on saastaja, kui palju ta peab maksma, millised kulud tuleb saastajal kanda jne. See tähendab, et riigil on põhimõtte rakendamisel ja selle elementidele tähenduse andmisel lai kaalutlusruum. KeÜS § 12 sõnastamisel on seadusandja seda võimalust ka kasutanud.

2. KeÜS §-ga 12 on hõlmatud keskkonna kasutamine kõige laiemas mõttes. See tähendab, et KeÜS § 12 ei saa pidada ainult klassikalise „saastaja maksab” põhimõtte väljenduseks. Normi on hõlmatud peale saastamise (vt KeÜS § 7 lg-te 4 ja 5 kommentaare) ka muu keskkonnakasutus, millega seoses tekkinud kulusid ei ole samuti mõistlik jätta vaid üldsuse kanda. Näiteks maavara kaevandamine või metsa langetamine ei ole üldjuhul käsitatavad saastamisena, kuna nende tegevuste kaudu ei lisata keskkonda enamasti saasteaineid. Samas aga lõhuvad kaevandamine ja lageraie olemasolevaid looduslikke kooslusi, mistõttu on tegevuse tulemus keskkonnale silmnähtavalt ebasoodne, samuti jääb ühiskond nende tegevuste tõttu ilma mitmetest keskkonna pakutavatest hüvedest. KeÜS § 12 räägibki seetõttu saastaja asemel keskkonna kasutamisega seotud kulude põhjustajast ning kulud, mis nende põhjustajal kanda tuleb, ei lähtu mitte ainult tagajärjest (saastatusest), vaid on kõik keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju hindamise, vältimise, vähendamise või heastamisega seotud kulud ning samuti tasu keskkonna kasutamise eest.

2.1. Keskkonna kasutaja kulude kandmise kohustus ei tähenda, et iga keskkonna kasutaja poolt tasumisele kuuluvat osa mõõdetaks alati väga täpselt. Põhimõtte üheks nurgakiviks on kahtlemata tõdemus, et iga saastaja peab maksma enda tekitatud saastuse eest, sest isik on motiveeritud oma käitumist muutma ainult juhul, kui tema valikutest midagi sõltub (nt maksab ta vähem, kui on saastatust vähendanud). Teisalt tuleb kulude jagamisel arvestada selleks kuluva ressursiga. Kui kulude jaotamine keskkonna kasutajate vahel on sama kallis või kulukam kui nende põhjustatud saastatusega kaasnevad kulud, siis tuleb kulude jaotust optimeerida. Näiteks olmejäätmete veokulude jaotamisel jäätmevaldajate vahel tekib taoline olukord üsna sageli. Selleks, et iga jäätmevaldaja tasuks alati vaid enda tekitatud jäätmete käitlemise eest, tuleks kõigi jäätmevaldajate jäätmed kaaluda ja arvestada igaühele vastavalt jäätmete kaalule välja nende veo- ja käitluskulu. See ei ole väikeste olmejäätme koguste juures mõistlik, mistõttu on otstarbekam lähtuda teatud fikseeritud ühikuhindadest, mis võib aga tähendada, et teatud osas ristsubsideeriksid jäätmevaldajad üksteist. KeÜS § 12 lg-st 1 lähtuvalt on väikeste kulude täpsest jaotusest keskkonna kasutajate vahel olulisem see, et kõik isikud, kelle tegevus kulusid põhjustab, osaleksid nende kulude katmises (vt RKHKo 18.11.2009, 3-3-1-44-09, p 20).

2.2. KeÜS § 12 lg 1 ei kohusta keskkonna kasutajat kandma siiski mis tahes kulusid, mis tema keskkonnakasutusega kaasnevad. KeÜS § 12 lg 1 räägib neljast eri kulude kategooriast, mis tuleb kanda nende kulude põhjustajal ehk siis keskkonna kasutajal. Kui keegi kasutab keskkonda viisil, mis toob kaasa keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju, ning vastava keskkonnakasutusega kaasneb seadusest lähtuvalt kulude kandmise kohustus, siis tuleb keskkonna kasutajal need kulud kanda. Seejuures tuleb rõhutada, et kulude kandmise kohustus peab olema seadusega konkreetselt ette nähtud ning KeÜS § 12 ei ole selleks iseseisev alus. KeÜS § 12 ei seo keskkonna kasutamisega seotud kulude kandmist seejuures keskkonnaloa olemasoluga.

2.3. Keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju hindamise kulud hõlmavad eelkõige keskkonnamõju hindamise kulusid, aga ka mis tahes muid ekspertiise või analüüse, mis keskkonnakasutusega kaasnevad, kui hindamise vajadus tuleneb keskkonna kasutaja tegevusest lähtuvast ebasoodsast mõjust keskkonnale. Seejuures on hõlmatud ka sellest tegevusest mõjutatud keskkonnaseisundi tuvastamine (nt kulutused seirele), et teha kindlaks, kas tegevus on põhjustanud keskkonnahäiringu.

2.3.1. Siinkohal tuleb leida tekkivate kulude jagamisel ühiskonna ja keskkonna kasutaja vahel mõistlik tasakaal. Ühelt poolt on õigustatud teatud seirekulude panemine keskkonna kasutajale, kuivõrd tema tegevus on loonud keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju tekkimise võimaluse ja seepärast peaks ta tasuma ka selle tuvastamise ja ulatuse hindamise eest. Teisalt ei tohi sellist keskkonna kasutajat ka üle koormata ega sundida teda liialt laialdaseks seireks. Osa vastavaid kulusid tuleb kanda ka ühiskonnal tervikuna, kuna keskkonna kasutamine, vaatamata selle negatiivsele keskkonnamõjule, on vajalik ühiskonna toimimiseks. Näiteks rutiinse keskkonnajärelevalve ja tööstuspiirkonna üldise keskkonnaseisundi seire kuludest osa peaks kandma ühiskond. Seevastu olukorras, kus tekib põhjendatud kahtlus, et keskkonna kasutaja mõjutab keskkonda lubatust enam, tuleb asjakohased kulud vajalikeks mõõtmisteks kanda keskkonna kasutajal, kui selleks on seaduses vastav alus olemas.  Nagu eelnevalt märgitud, siis KeÜS § 12 ei ole keskkonna kasutaja vastu esitatava nõude iseseisvaks aluseks.

2.3.2. Keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju vältimise kulude näol on tegemist ennetavate meetmete rakendamise kuludega. Sellisteks kuludeks on näiteks kulutused töötajate väljaõppele, turvasüsteemidele, hoiatussüsteemidele jms. Keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju vältimisena saab vaadelda pea igasugust tegevust, mille eesmärgiks on hoiduda keskkonna kasutamisega kaasnevatest negatiivsetest mõjudest. Seejuures ei ole keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju vältimise  ja vähendamise kulud alati üksteisest selgelt eristatavad. Näiteks on jäätmevaldajal kohustus tasuda jäätmeveo teenustasu. Jäätmeveo teenustasu peab olema piisav, et katta jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduskulud ning jäätmete veo ja selle ettevalmistamisega seotud kulud (JäätS § 66 lg 5). Seega hõlmab jäätmeveo teenustasu nii kulutusi, mis tehakse soovimatute tagajärgede vältimiseks (rajades selleks erinõuetele vastava käitluskoha) kui ka vähendamiseks (käitluskohta kasutatakse ja hooldatakse viisil, mis peaks häiringuid, riske, ohte ja kahju ära hoidma).

2.3.3.  Eelöeldu ei tähenda aga seda, et keskkonna kasutaja peaks kandma mis tahes kulusid. Keskkonna kasutaja kohustus hõlmab selliseid kulusid, millel on keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju vältimisega vahetu ja tõendatud põhjuslik seos. See võib olla väga keeruline või sootuks võimatu hajureostuse korral (nt õhusaastus), mil ei ole sageli võimalik kindlaks teha keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju põhjustajat.

2.3.4. Keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju vältimise ja vähendamise kulud hõlmavad juba tekkinud häiringu, ohu, riski või kahju leevendamiseks tehtud kulutusi. Näitena võib siinkohal tuua  keskkonda sattunud saasteaine kokkukorjamise, et vältida edasisi kahjustusi ning keskkonnaohtu. Samuti võib leevendamismeetmetega seotud kuludeks pidada korstna kõrgemaks ehitamist, et vähendada sellest lähtuvat häiringut, või müraseina paigaldamist, et tõkestada müra levikut. Mõlemad eelnimetatud abinõud võivad olla ka vältimismeetmed, mida kasutatakse juba enne häiringu tekkimist. Leevendavaid meetmeid rakendatakse olukorras, kus vältimismeetmed ei ole toiminud või nende tõhusus on olnud ebapiisav.

2.3.5. Keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju heastamise kuludena tuleks käsitada kõiki kulutusi, mida häiringu, ohu, riski või kahju tekitajal tuleb oma tegevuse tagajärgede kõrvaldamiseks kanda. Sellisteks kulutusteks võib lugeda nii keskkonnakahju heastamise kulud KeVS mõistes kui ka saastetasu maksmise. Heastamise kuludena ei peaks vaatlema aga sunniraha, trahvi või rahalist karistust, kuna nende arvelt ei korvata negatiivseid keskkonnamõjusid.

2.4. Eelnevalt käsitletud keskkonna kasutamisega seotud kulud, mis tuleb keskkonna kasutajal kanda, on loetletud KeÜS § 12 lg-s 1 ammendavalt. Seega, kui seoses keskkonna kasutamisega tekivad muud kulud, siis neid ei pea kulude põhjustaja lähtuvalt KeÜS § 12 lg-st 1 kandma. See ei tähenda aga, et kulude kandmise kohustus ei võiks tuleneda mõnest muust õigusnormist.

3. Kui KeÜS § 12 lg 1 hõlmab ühiskonna jaoks tekkivad kulutused, mis kaasnevad  keskkonnale ebasoodsa mõju avaldamisega, siis KeÜS § 12 lg 2 reguleerib keskkonnakasutuse tasustamist sõltumatult tegevuse vahetust tagajärjest, ehk teisisõnu: keskkonnast saadava tooraine eest tasu maksmist, mida võib vaadelda ka kui regulatiivse eesmärgiga maksu.

3.1. Keskkonnakasutusega seotud teatud kulude kandmise kohustus oli keskkonna kasutajal ka enne KeÜS § 12 jõustumist ning keskkonnatasusid puudutavat raamistikku ei ole KeÜS jõustumine oluliselt muutnud. Keskkonnatasude seadus (KeTS) on tasulise keskkonnakasutuse raamseaduseks. Sellesse on koondatud nii normid, mis reguleerivad tasu saasteainete keskkonda heitmise kui ka loodusvarade kasutamise eest. Mitmed tasud loodusvarade kasutamise eest on aga numbriliselt määratud mõne teise seadusega (nt MS, JahiS, KPS, LKS). Saastetasud sätestatakse tervikuna KeTS-s. Kohtupraktikas on käsitatud saastetasu – analoogselt KeÜS §-s 12 sätestatuga – keskkonna kasutaja poolt tekitatud kulude kandmisena ja tasuna loodusvarade kasutamise eest. Seejuures omistati saastetasule õigustatult üheaegselt mõlemad funktsioonid (vt RKHKo 17.03.2005, 3-3-1-3-05, p 9).

3.2.  KeÜS § 12 lg 2 on oluline siiski mitmel põhjusel ning sellel on seetõttu keskkonnaõigust korrastav toime. Esmajärjekorras osundatakse normis seaduslikkuse põhimõttele. See tähendab, et tasu keskkonna kasutamise eest saab kehtestada üksnes seadusega (kuid mitte määrusega). Seega, kui seadusega pole teatavat keskkonna kasutamist tasuliseks muudetud, siis pole riigil võimalik vastaval viisil keskkonna kasutamise eest tasu nõuda, ehk teisisõnu on loodusvara kasutamine seaduses nimetamata juhtudel tasuta. See tõdemus kehtib küll vaid riigi omandisse kuuluvate loodusvarade osas või nende loodusvarade osas, mida ei loeta nende olemuse tõttu üldse asjaõiguse esemeks (nt välisõhk). KeÜS § 12 lg 2 ei reguleeri eraomandisse kuuluvate loodusvarade kasutamise eest tasu maksmist. Selles tuleb saavutada loodusvara kasutajal kokkulepe loodusvara omanikuga.

3.3. Lisaks keskkonna kasutamise tasude kehtestamise pädevuse reguleerimisele sätestab KeÜS § 12 lg 2 ka kaalutluspiirid selle õiguse realiseerimiseks. Keskkonnakasutuse tasu suurus tuleb määrata keskkonnakaitse põhimõtete alusel ning KeÜS §-s 1 sätestatud eesmärkide saavutamisele kaasaaitamiseks (vt KeÜS § 1 kommentaare). Samuti teeb KeÜS § 12 lg 2 viite keskkonnale kui rahvuslikule rikkusele. Seeläbi aitab KeÜS § 12 lg 2 rakendada PS §-s 5 sätestatud kohustust kasutada loodusvarasid säästlikult. Keskkonna kasutamise eest tasu kehtestamine motiveerib keskkonna kasutajat suhtuma loodusvaradesse kokkuhoidlikumalt võrreldes olukorraga, kus loodusvara võiks kasutada tasuta.