§ 28. Õigus osaleda olulise keskkonnamõjuga otsuse tegemisel

1. (1) Igaühel on õigus osaleda olulise keskkonnamõjuga tegevuseks loa andmise menetluses ning olulise keskkonnamõjuga tegevuse planeerimises.
   
2. (2) Avalikkust teavitatakse olulise keskkonnamõjuga otsuse tegemise menetlusest tõhususega, mis ei too kaasa ebamõistlikke kulusid, kuid mis tagab teabe jõudmise nende isikute kätte, kellel on oluline puutumus mõjutatud keskkonnaga.
   
3. (3) Avalikkus kaasatakse olulise keskkonnamõjuga otsuste tegemisse tõhusalt ja varajases etapis enne lõplike lahenduste väljavalimist.
   
4. (4) Avalikkuse kaasamisel peab menetlustähtaja pikkus olema selline, mis asja mahukust ja keerukust arvestades võimaldab avalikkusel tõhusalt osaleda, sealhulgas peab menetlustähtaeg võimaldama piisavat ettevalmistusaega.
   
5. (5) Asjas tähtsust omavad materjalid peavad olema avalikkusele lihtsalt juurdepääsetavad internetis või muul viisil.
   

1. Üldsuse osalemine keskkonnaasjade otsustamises parandab keskkonnaotsuste kvaliteeti ja kiirendab nende täitmist. Ühtlasi suurendab see üldsuse keskkonnateadlikkust, annab talle võimaluse väljendada muret keskkonna pärast ja võimaldab avaliku võimu organitel seda asjakohaselt arvestada. Neil põhjustel on igaühe õigust osaleda keskkonnaasjade otsustamises rahvusvaheliselt tunnustatud juba alates 1992. aastast, mil ÜRO võttis vastu Rio deklaratsiooni. Selgesõnalise õigusena on keskkonnaasjades osalemise õigus sätestatud Århusi konventsioonis.

1.1. Avalikkuse osalemisõigus keskkonnaasjade otsustamises on laialdaselt reguleeritud ka Euroopa Liidu õiguses. EL direktiivides on üldjuhul sätestatud konkreetsed nõuded avalikkuse kaasamiseks otsusetegemise protsessi: kohustus teha asjassepuutuvad dokumendid avalikult kättesaadavaks, näha ette asjaomase üldsuse võimalus nende osas seisukoha avaldamiseks ning üldsuse esindajate poolt otsuste vaidlustamise võimalused. Näiteks reguleeritakse osalemisõigust direktiivides 2003/35/EÜ (nn avalikkuse kaasamise direktiiv), 2011/92/EL (KMH direktiiv) ja 2001/42/EÜ (KSH direktiiv).

1.2. Eesti kehtivas õiguses on igaühe osalemisõigus keskkonnaotsuste tegemises leidnud väljenduse juba mitmetes eriseadustes, kuid üldjuhul siiski HMS-st tuleneva avatud menetluse üldpõhimõtete erisuste või täpsustustena.

1.2.1. HMS §-des 46–50 sätestatud avatud menetluse nõuete kohaselt tuleb sellises menetluses panna haldusakti eelnõu avalikult välja ning sellest ka avalikkust teavitada. Väljapaneku ajal on puudutatud või huvitatud isikutel õigus seisukohti esitada, ning üldjuhul tuleb korraldada ka avalik istung. Puudutatud isikuks on HMS §-de 11 ja 49 koosmõjust nähtuvalt isikud, kelle õigusi avatud menetluses antav haldusakt või toiming võib puudutada. Huvitatud isikuteks on isikud, kelle õigustatud huve kavandatav haldusakt või toiming võib puudutada, ent kelle huvid ei ole õigusnormiga kaitstud. Sellisteks huvideks võivad olla erinevad majanduslikud, sotsiaalsed, finantsilised vmt huvid, mille õigusliku kaitsmise kohustust ühestki õigusnormist ei tulene. Praktikas selliste huvide olemasolu tõendamist ei nõuta, st sisuliselt loetakse huvitatud isikuks igaüks, kes huvi üles näitab.

1.2.2. Keskkonnaotsuste tegemisel on osalemisõigusega isikute ring laiem ning menetlusnõuded üldistest haldusmenetluse nõuetest täpsemad. Keskkonnalubade menetluse nõuded tulenevad hetkel kehtivatest eriseadustest (VÕKS, MaaPS, JäätS, VeeS jm), kuid KeÜS 5. ptk jõustumisel hakkavad neile kohalduma KeÜS loamenetluse sätted. Keskkonnakomplekslubade menetlusnõuded on kehtestatud THS-s. Lisaks on keskkonnamõju hindamise menetlusreeglid sätestatud KeHJS-s, mille kohaselt on igaühel õigus keskkonnamõju hindamise programmi ja aruande avaliku väljapaneku ja avaliku arutelu ajal tutvuda programmi ja aruande ning muude asjakohaste dokumentidega, esitada programmi ja aruande kohta ettepanekuid, vastuväiteid ja küsimusi ning saada neile vastuseid. Keskkonnamõju hindamise regulatsioonist tulenevalt on osalemisõigus vähemalt KMH ja KSH menetluses igaühele tagatud.

1.2.3. KeÜS § 28 kujutab endast eriseadustes kehtestatud menetluste  suhtes üldist raamistikku. Selle eesmärgiks on KeÜS eelnõu seletuskirja kohaselt „ühtlustada konkreetsete osalemisregulatsioonide rakendamist”. Paragrahv 28 on seega üldiseks suuniseks nii juhul, kui eriseadustes on osalemisõigust tagavad menetlusnõuded juba sätestatud, kui ka juhul, kui need nõuded puuduvad (vt selles osas ka käesoleva kommentaari p 2.2). Näiteks ei ütle THS sätted otsesõnu, et kõik olulised materjalid peavad loamenetluses olema avalikkusele lihtsalt kättesaadavad, ent KeÜS § 28 lg 5 sellise suunise siiski annab. KeÜS §-st 28 tulenevate nõuete järgimata jätmine võib olla aluseks otsuse õigusvastasusele. Mida olulisem on otsuse keskkonnamõju, seda rangemalt tuleks nende nõuete täitmist menetluses järgida ja otsuse õiguspärasuse tuvastamisel hinnata.

2. KeÜS § 28 lg 1 sätestab igaühe õiguse teatud keskkonnaotsuste tegemises osaleda. Selle õiguse rakendamine toimub läbi KeÜS § 28 muudes lõigetes sätestatud nõuete, mis on piisavalt ulatuslikud ja üldised, et tagada osalemisõiguse realiseerimine mis tahes menetluses. KeÜS § 28 lg-st 1 tulenev igaühe osalemisõigus peab seejuures olema eesmärgiks, mida haldusorgan peab silmas pidama muude selle paragrahvi lõigete rakendamisel (tehes valikuid avalikkuse teavitamise viiside osas, määrates kindlaks avalikkuse kaasamiseks piisavalt varajast etappi või menetlustähtaja pikkust).

2.1. KeÜS § 28 lõikest 1 nähtub, et osalemisõigus on igaühel. See tähendab, et osalemisõiguse saamiseks ei pea isik olema kavandatavast otsusest (nt keskkonnaloa andmisest) puudutatud. Küll sõltub otsuse mõjust isikule see, kas isikut tuleb kavandatavast tegevusest teavitada (KeÜS § 28 lg 2) ning millised on tema võimalused hiljem otsust vaidlustada (KeÜS § 30). Mida enam on isik otsusest mõjutatud, seda enam tuleb tagada, et teave tegevuse kohta jõuab temani ning et talle on tagatud kaebeõigus otsuse vaidlustamiseks.

2.1.1. Sättest tuleneb isikule subjektiivne õigus olulise keskkonnamõjuga tegevuste lubamise või planeerimise menetlustes osalemiseks. Otsustamisel, kas mingil tegevusel on oluline keskkonnamõju või mitte, on aluseks eelkõige keskkonnamõju hindamise regulatsioon. KeHJS kohaselt tuleb olulise keskkonnamõjuga tegevuste ja kavade menetluses läbi viia KMH või KSH. Sellistes menetlustes peavad KeÜS §-st 28 tulenevad nõuded olema eranditult täidetud.

2.1.2. Eelnev ei tähenda, et menetlustes, milles on jäetud KMH või KSH algatamata, oleks isiku osalemisõigus alati välistatud. KeÜS § 28 tuleks kohaldada üldise põhimõtte või juhisena ka selliste tegevuste puhul, mille kavandamisel ei ole KMH-d või KSH-d läbi viidud. Tegevusel võib mõnel juhul olla oluline keskkonnamõju ka siis, kui haldusorgan on jätnud ekslikult keskkonnamõju hindamise algatamata.

2.1.3. Teiseks võib ka tegevustega, millel ei ole olulist keskkonnamõju, kaasneda siiski vähendamist vajav keskkonnahäiring. Keskkonnalube antakse mitte ainult keskkonnaohu vältimiseks, vaid ka keskkonnariskide ohjamiseks ning viimasel juhul ei pruugi KMH või KSH läbiviimise kohustust tekkida (keskkonnariski ja -ohu osas vt KeÜS §-de 4 ja 5 kommentaare). KeÜS § 44 kohaselt tuleb keskkonnaloa andmise menetlus üldreeglina läbi viia avatud menetlusena, hoolimata sellest, kas loamenetluses viiakse läbi KMH või mitte. See näitab, et avalikkuse kaasamine on keskkonnaasjades reegliks ka muudel juhtudel kui olulise keskkonnamõjuga tegevuste puhul KeHJS tähenduses. Niisiis tuleb KeÜS § 28 nõuete täitmist pidada üldjuhisena silmas ka keskkonnalubade menetluses, milles keskkonnamõju hindamist läbi ei viida.

2.2. KeÜS § 28 lg-s 1 viidatud loamenetlus hõlmab eelkõige keskkonnakaitselubade (välisõhu saasteluba, maavara kaevandamisluba, jäätmeluba, vee erikasutusluba, keskkonnakompleksluba jne) menetlusi. Kuna olulise keskkonnamõjuga tegevuse aluseks võivad olla ka muud load, võib see teatud juhtudel hõlmata ka projekteerimistingimuste, ehituslubade, metsateatiste, nõusolekute vm otsuste menetlusi. Otsus kuulub sätte kohaldamisalasse üksnes siis, kui tegemist on haldusaktiga, millega antakse tegevuse elluviimiseks luba, ning kui plaanitaval tegevusel võib olla oluline keskkonnamõju. Ehkki selliste lubade menetlusele ei ole avalikkuse kaasamise osas üldjuhul erireegleid kehtestatud (nt EhS-s ei ole ehitusloa menetlusele kaasamisnõudeid sätestatud), tuleneb KeÜS §-st 28 selge kohustus ka selliste lubade puhul avalikkus kaasata. Näiteks ehitusloa menetluses oleks KeÜS §-st 28 lähtuvalt kohane avalikustada koos KMH aruandega ka ehitusloa eelnõu. Kui ehitusloa menetluses KMH-d läbi ei viida, siis tuleb KeÜS § 28 käsitada üldise juhisena ja kaaluda avatud menetluse läbiviimist, lähtudes HMS § 46 lõike 1 teises lauses sätestatud võimalusest. Sama puudutab projekteerimistingimuste menetlust.

2.3. KeÜS § 28 lg-s 1 viidatud olulise keskkonnamõjuga tegevuse planeerimine hõlmab nii planeeringute, arengukavade kui ka muude keskkonda oluliselt mõjutada võivate kavade menetlusi. Ka kavade puhul tuleb arvestada, et nende koostamiseks ei ole avalikkuse kaasamise täpseid nõudeid alati sätestatud ning seega seab KeÜS § 28 senisest selgema kohustuse ja kindlamad nõuded avalikkuse kaasamiseks nii arengukavade kui ka muude kavade menetlusse.

3. KeÜS § 28 lõikes 2 sätestatakse nõuded keskkonnaotsuse menetlusest avalikkuse teavitamiseks. Kui isik ei saa menetlusest teada, ei saa ta selles ka osaleda. Kuna KeÜS § 28 lõikes 1 sätestatud osalemisõigus on igaühel, peab olulise keskkonnamõjuga tegevustest teavitamine olema võimalikult laiaulatuslik (arvestades sättest tulenevaid piiranguid ja tingimusi). KeÜS § 28 lg 2 eesmärgiks on seega tagada, et isikutel oleks võimalik realiseerida oma lõikest 1 tulenevat õigust keskkonnaasjade otsustamises osalemiseks.

3.1. KeÜS § 28 lg 2 adressaadiks on menetluse eest vastutav haldusorgan, kes peab tagama vastavate teadete avalikkuseni jõudmise. Ka juhul, kui haldusorgan on andnud teatud tegevuste läbiviimise menetluses üle teisele isikule (nt arendajale), vastutab ta lõppkokkuvõttes teavitamiskohustuse täitmise eest ise, kuna just haldusorgan peab tagama, et menetlus ning selle tulemusena antav haldusakt oleks õiguspärane.

3.2. Teavitada tuleb igasuguse olulise keskkonnamõjuga otsuse tegemise menetlusest. See hõlmab kõiki KeÜS § 28 lg-s 1 nimetatud otsuseid – nii vastavaid lube kui ka planeeringuid ja arengukavasid. Enamiku keskkonnakaitselubade ja planeeringute menetluses on teavitamisnõuded juba sätestatud kehtivates eriseadustes (VÕKS, MaaPS, JäätS, PlanS, THS). KeÜS 5. peatüki jõustumisel hakkavad keskkonnalubade puhul teavitamist täpsemalt reguleerima aga KeÜS loamenetluse sätted. Juhul kui eriseadustest tulenevad nõuded tagavad KeÜS § 28 lg-s 2 sätestatud kohustuse täitmise, tuleb lähtuda eriseadustest. Kui aga eriseaduses vastavad nõuded puuduvad või ei ole need KeÜS § 28 lg-s 2 sätestatu täitmiseks piisavad, tuleb lähtuda viimasest. Seda, kas eriseaduse nõuded on piisavad KeÜS § 28 lg 2 järgimiseks, peab hindama haldusorgan. Kavandatava tegevuse kohta teate avaldamisel ei saa haldusorgan lähtuda aga pimesi üksnes eriseaduses sätestatud nõuetest, vaid peab alati kaaluma, kas need nõuded – seadusandja poolt ettenähtud kanalid – on konkreetse juhtumi puhul teavitamiseks piisavad või tuleks rakendada lisameetmeid. Tegemist ei ole uue lähenemisega, vaid  Riigikohus on juba 2003. aastal nn Pirita jõe ürgoru kaasuses leidnud, et „Tulenevalt demokraatia põhimõttest ja heast haldustavast peab asutus kaalukatest otsustest avalikkust informeerima seaduses sätestatust intensiivsemalt, kui on ette näha, et üksnes seaduses ettenähtud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid. Vastasel juhul ei oleks tagatud ka kaebeõiguse tegelik realiseerimine. Iseäranis kehtib see nõue keskkonnaalaste otsuste puhul”. (RKHKm 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 26).

3.3. Iseäranis laiaulatuslikud teavitamisnõuded on kehtivas eriregulatsioonis sätestatud keskkonnamõju hindamise normides (KeHJS). Silmas tuleb aga pidada, et teavitamine KMH või KSH menetlusest ei asenda teavitamist loa- või planeerimismenetlusest. KMH/KSH menetlus on üksnes osa loa- või planeerimismenetlusest, mille eesmärgiks on välja selgitada kavandatava tegevuse mõjud, negatiivse keskkonnamõju võimalikud leevendusmeetmed ning sellest lähtuvalt tegevuse lubatavus negatiivsete keskkonnamõjude seisukohalt. Mõjude hindamise tulemusena ei otsustata veel keskkonnaloa andmist ega planeeringu kehtestamist. Kohtupraktikas on leitud, et KMH raames toimunud avalikustamine ei saa asendada HMS §-s 48 ettenähtud õigusakti eelnõu avalikustamist. KMH menetluse ja kaevandamisloa väljaandmise menetluse eesmärgid on erinevad ning need menetlused ei asenda, vaid täiendavad teineteist (TlnRnKo 09.04.2010, 3-08-2593, p 19). Loa- või planeerimismenetluse algatamisest võib küll teatada koos KMH või KSH menetluse algatamisest teatamisega, ent sel juhul peab vastav teave selgelt hõlmama infot ka põhimenetluse ja selles osalemise võimaluste kohta.

3.4. Teavitada tuleb avalikkust, mistõttu tuleb teavitamiseks kasutada eelkõige massimeediavahendeid (ajalehed, internetiportaalid, sotsiaalmeedia, raadio, televisioon), ent ka nt teateid avalikel teadetetahvlitel tiheda käidavusega kohtades või kavandatava tegevuse asukohas paikneval infotahvlil (eeldusel, et tegemist on avalikkuse poolt tihedalt kasutatava kohaga). Kanali valikul peab esmajoones silmas pidama selle tõhusust. Tänapäeval ei pruugi olla tõhusaks vahendiks teadete avaldamine üksnes paberkandjal ajalehtedes või Ametlikes Teadaannetes. Oluline on mitte üksnes see, et haldusorgan omalt poolt info välja saadaks, vaid et see ka sihtgrupini jõuaks. Seetõttu tuleb kanali valikul hinnata selle tõhusust kommunikatsioonivahendina, mh erinevate vanusegruppide seisukohalt.

3.5. Lisaks tõhusale kanalile peab ka teave ise olema sellise vormi ja sisuga, et sellest oleks selgelt mõistetav nii tegevuse laad, asukoht kui ka võimalik mõju. Eriseadustest tulenevad teadete sisule üldjuhul täpsed nõuded, ent ka nende täitmisel tuleb silmas pidada teate tõhusust osalemisõiguse tagamiseks. Näiteks tuleb planeerimisseaduse kohaselt planeeringu koostamist korraldaval haldusorganil planeeringu algatamise teates anda informatsiooni planeeritava maa-ala asukoha ja suuruse kohta, samuti tutvustada algatatud planeeringu eesmärke. Kui kohalik omavalitsus esitab teates planeeringu eesmärkide kohta üksnes info, et "eesmärgiks on kaaluda ehitusõiguse määramist”, on ta küll formaalselt täitnud planeerimisseadusest tuleneva nõude, ent teade ei anna ilmselgelt infot planeeringu tegeliku sisu kohta, ega võimalda potentsiaalselt huvitatud isikutel aru saada, kas kavandatav tegevus neid puudutab või mitte.

3.6. Hoolimata laiaulatusliku teavitamise kohustusest, ei pane säte haldusorganile ebamõistlikke kohustusi. Kui teabe edastamine osutuks ebamõistlikult kulukaks, tuleb valida vähemkulukad meetmed.

3.6.1. Meetme valik on menetlust läbiviiva haldusorgani otsustada, ent ta peab otsustamisel arvestama sättes esitatud tingimusega – teave peab jõudma nende isikuteni, kellel on oluline puutumus mõjutatud keskkonnaga. Näiteks peaks uue maantee planeerimisel jõudma teave kindlasti vähemalt isikuteni, kes maantee ääres elavad või seda sagedasti kasutavad. Ka asjast huvitatud avalikkusel peab säilima tõhus võimalus info kätte saada, ent selleks võib kasutada vähem otseseid vahendeid. Mida olulisema ja ulatuslikuma mõjuga on otsus, seda suurem on selle poolt potentsiaalselt mõjutatavate isikute ring, seda laiem ja ulatuslikum peab olema menetlusest teavitamine, ning seda kaugemale nihkub ka piir, millest alates muutuvad teavitamise kulud ebamõistlikuks.  Sama kehtib ka vastupidi – mida väiksema või piirkondlikuma mõjuga on kavandatav tegevus, seda väiksem on ka see isikute ring, keda tuleb menetlusest teavitada.

3.6.2. Asjast huvitatud avalikkuse hulka tuleb lugeda ka valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid. Valitsusväliseid keskkonnaorganisatsioone loetakse nii Århusi konventsiooni (art 2 lg 5) kui ka EL direktiivide (nt KMH direktiivi 2011/92/EL art 1 lg 2 p e) kohaselt n-ö asjaomaseks või asjast huvitatud üldsuseks, keda loetakse alati huvitatud isikuks ning keda seetõttu tuleb kavandatavast otsusest teavitada. Kriteeriumid, millele organisatsioon valitsusväliseks keskkonnaorganisatsiooniks kvalifitseerumisel peab vastama, on sätestatud KeÜS §-s 31. Milliseid valitsusväliseid organisatsioone millisel juhul teavitada, sõltub üksikjuhtumi asjaoludest, sh kavandatava tegevuse mõjupiirkonnast.

4. KeÜS § 28 lg 3 seab avalikkuse kaasamisele kaks olulist tingimust. Esiteks tuleb avalikkus otsuste tegemisse kaasata tõhusalt ning teiseks tuleb avalikkus kaasata varajases etapis (st enne lõplike lahenduste väljavalimist). Mõlemad nõuded tulenevad Århusi konventsioonist (art 6 lg-d 3 ja 4), ent ei kajastunud enne KeÜS jõustumist konkreetse nõudena Eesti õigusnormides.

4.1. KeÜS § 28 lg-st 3 tuleneb kohustus menetlust kavandavale ja läbiviivale haldusorganile, kes peab jälgima, et kaasamine toimuks tõhusal viisil ja varajases etapis. Kui tegemist on mitmeetapilise otsusega, ei piisa nõude järgimiseks sellest, et avalikkus on kaasatud varajases etapis ühes menetluses. Kui kavandatava tegevuse elluviimiseks on vaja erinevaid haldusakte (nt planeeringuid ja lube), tuleks tagada kogu tegevuse kavandamise protsessis, et avalikkus saaks osaleda kõigi otsuste tegemisel võimalikult varajases etapis.

4.2. Tõhusa kaasamise nõue on suuresti seotud KeÜS § 28 lg-s 2 sätestatud teavitamisnõuete ning lõikest 3 tuleneva varajases etapis kaasamise nõudega ja tähendab, et avalikkuse võimalused osalemiseks peavad olema sisulised, mitte formaalsed. Avalikkuse kaasamise hetkeks ei tohi kavandatava tegevuse kohta olla otsuseid langetatud ning avalikkusel peab olema reaalne võimalus tehtavat otsust sisuliselt mõjutada. See ei tähenda, et avalikkuse poolt esitatud seisukohti (mis võivad olla ka vastandlikud) peaks tingimata arvestama, ent lubatav ei ole olukord, kus haldusorgan ei ole enam valmis erinevaid alternatiive kaaluma, või on alternatiivide kaalumine haldusorgani jaoks varasemate otsuste vm tõttu oluliselt piiratud. Århusi konventsiooni kontrollikomitee on märkinud, et igal juhul ei ole tõhusa kaasamisega tegemist juhul, kui tegevusloa objektiks olev ehitis on juba rajatud ning avalikkusel on võimalik kaasa rääkida üksnes kavandatavas tegevuses kasutatavate tehnoloogiate osas (ACCC/2006/16 (Leedu); ECE/MP.PP/2008/5/Add.6, p 74; ACCC/C/2006/17 (Euroopa Ühendus); ECE/MP.PP/2008/5/Add.10, p 54).

5. KeÜS § 28 lg 4 eesmärgiks on (analoogselt muude sellest paragrahvist tulenevate nõuetega) tagada üldsusele reaalne osalemisõigus. Osalemisvõimalus ei ole tagatud üksnes kavandatavast tegevusest teadasaamisega, vaid üldsusel peab olema ka võimalus kavandatavat tegevust puudutava infoga tutvuda ning oma seisukohad kujundada. Menetlust läbiviiv haldusorgan peab seega tagama, et üldsus – KeÜS § 28 lg 1 kohaselt igaüks, kellel on huvi menetluses osaleda – saaks piisavalt aega materjalidega tutvumiseks, seisukohtade esitamiseks ja aruteludeks valmistumiseks.

5.1. Tõhusat osalemisvõimalust tagava menetlustähtaja nõue tuleneb Århusi konventsiooni art 6 lg-st 3, mille kohaselt peab avalikkuse kaasamise otsustuskord nägema ette erinevates etappides mõistlikud tähtajad, et võimaldada avalikkust tõhusalt informeerida ning avalikkusel keskkonnaalaseks otsustusprotsessiks valmistuda ja selles osaleda. KeÜS § 28 lg 4 kohaldub kõigile haldusmenetluse menetlustähtaegadele, mis on seotud osalemisvõimalustega. Peamiselt puudutab see olulise keskkonnamõjuga otsuste eelnõude (nt keskkonnakaitselubade, planeeringute jm kavade) avalike väljapanekute kestust või tähtaega arvamuse andmiseks, ent ka arutelude aja määramist. Just viimasega on seotud sättes nimetatud „piisav ettevalmistusaeg”. Ka Riigikohtu praktikast tuleneb vähemalt planeerimismenetluses lähenemine, mille kohaselt peab avaliku väljapaneku ja arutelu vahele jääma piisav periood, et haldusorganil oleks võimalik väljapaneku käigus esitatud seisukohtadele vastata ning seisukoha esitajal omakorda vastusega tutvuda (RKHKo 15.01.2009, 3-3-1-87-08, p 12). KeÜS § 28 lg-s 4 ei ole seatud menetlustähtaja miinimumi, ent HMS § 49 lg-st 2 tulenevalt ei saa avaliku väljapaneku kestus haldusmenetluses olla lühem kui kaks nädalat. Samas näeb KeÜS § 28 lg 4 selgelt ette, et menetlustähtaja määramisel ei saa lähtuda seaduses sätestatud miinimumist, vaid tähtaja määramisel tuleb arvestada asja mahukust ja keerukust. Seejuures ei pruugi kahe nädala pikkune tähtaeg mahuka KMH aruandega vm materjalidega tutvumiseks olla piisav.

5.2. Seda, milline menetlustähtaeg on igal konkreetsel juhul piisav, otsustab haldusorgan juhtumipõhise kaalutlusotsusena, lähtudes sätte eesmärkidest. Seejuures on oluline arvestada, et üldsuse võimalused on nii pädevuse kui ressursside poolest piiratumad kui näiteks teistel menetluses osalevatel haldusorganitel. Mõistagi ei või menetlustähtaja määramisel jõuda teise äärmusesse ega määrata kuudepikkust avalikku väljapanekut, kui tegemist ei ole just ülimalt keeruka ja mahuka teemaga (erandlikult on 6 kuu pikkune avalikkusega konsulteerimise periood ette nähtud näiteks veeseaduses sätestatud veemajanduskavade menetluses). Arvestada tuleb HMS § 5 lg-s 4 sätestatud põhimõttega, mille kohaselt viiakse menetlustoimingud läbi viivituseta. Menetlustähtaegade kaalumisel tuleb lähtuda proportsionaalsuse põhimõttest ning leida tasakaal osalemise tõhususe tagamise ja menetluse viivituseta läbiviimise vajaduse vahel. Näiteks Århusi konventsiooni kontrollikomitee on oma praktikas muu hulgas leidnud, et üks nädal või 10 päeva ei ole kindlasti piisav kaevandusprojekti KMH dokumentatsiooniga esmakordseks tutvumiseks, samas kui teistkordse arutelu puhul on kahenädalane etteteatamistähtaeg piisav (ACCC/C/2009/43 (Armeenia), ECE/MP.PP/2011/11/Add.1, p 67). Samuti on kontrollikomitee leidnud, et 10 tööpäeva KMH aruandega jm materjalidega tutvumiseks ning aruteluks valmistumiseks, nagu on ette nähtud Leedu keskkonnamõju hindamise õigusnormides, ei ole suure prügila rajamise otsustusprotsessis mõistlik menetlustähtaeg (ACCC/C/2006/16 (Leedu), ECE/MP.PP/2008/5/Add.6, p 70).

5.3. Määratava tähtaja pikkus sõltub muu hulgas sellest, millisele perioodile avaliku väljapaneku aeg langeb – iseäranis suveperioodil ning jõulude ja aastavahetuse ajal peavad tähtajad olema pikemad. Århusi konventsiooni kontrollikomitee on leidnud, et 20 päeva ei ole avalikkuse jaoks efektiivseks osalemiseks ja valmistumiseks piisav, kui see hõlmab vastavas riigis üldist pühadeaega (ACCC/2008/24 (Hispaania), ECE/MP.PP/C.1/2009/8/Add.1, p 92). Samuti tuleb tähtaja määramisel arvestada sellega, kui kättesaadavad on materjalid.

5.4. KeÜS § 28 lg 4 on käsitatav üldnõudena kõigi olulise keskkonnamõjuga otsuste tegemise menetlustes, sh menetlustes, kus tähtaeg on juba seaduses paika pandud. Näiteks on planeeringute avaliku väljapaneku tähtajad planeerimisseaduses fikseeritud, ent KeÜS § 28 lg 4 paneb planeerimismenetlust korraldavale haldusorganile sellest hoolimata kohustuse lähtuda väljapaneku tähtaja määramisel sellest, kas avalikkusel on tõhusaks osalemiseks ja valmistumiseks vaja PlanS-s sätestatust pikemat tähtaega.

6. KeÜS § 28 lg 5 eesmärgiks on tagada analoogselt eelnevate lõigetega üldsuse osalemisvõimalus. Samas on materjalide lihtne kättesaadavus oluline ka menetluse kiirendamise seisukohast.

6.1. Mida keerulisem on materjale kätte saada (nt kui materjalid on kättesaadavad ainult paberkandjal ja tööajal haldusorgani tööruumides, või nende kättesaamiseks tuleb esitada teabenõue), seda pikem tähtaeg tuleks avalikkusele osalemiseks määrata (vt ka KeÜS § 28 lg 4 kommentaari).

6.2. Materjalide kättesaadavuse nõue keskkonnaalase otsuse tegemise protsessis tuleneb algselt Århusi konventsiooni art 6 lg-st 6, milles on lisaks sätestatud, et info peab olema kättesaadav tasuta ning see tuleb kättesaadavaks teha viivitamata. Samuti on sätestatud täpsem loetelu minimaalsest infost, mis peab kättesaadav olema. KeÜS § 28 lg-t 5 kohaldades tuleb silmas pidada ka neid konventsiooni nõudeid.

6.3. Materjalide kättesaadavuse peab tagama menetlust läbiviiv haldusorgan. Eriseadustes võib vastav nõue olla ka otsesõnu sätestatud. Näiteks tuleneb KeHJS-st otsustaja kohustus avalikustada KMH programm ja aruanne oma veebilehel.

6.4. KeÜS § 28 lg 5 ei sätesta, millise perioodi jooksul tuleb materjalide kättesaadavus tagada. Sätte eesmärgist tulenevalt peab teave olema lihtsalt juurdepääsetav vähemalt perioodil, mis on vajalik igaühe osalemisõiguse tagamiseks. Teabe kättesaadavusest sõltub otseselt KeÜS § 28 teistest lõigetest tulenevate nõuete – tõhus teavitamine varases etapis (lg 2), avalikkuse kaasamine tõhusalt ja varajases etapis (lg 3), mõistlikud menetlustähtajad (lg 4) – kohane täitmine. Århusi konventsiooni kontrollikomitee on juhtinud tähelepanu, et konventsiooni art 6 lg 6 sõnastusest tulenevalt peavad materjalid olema kättesaadavad „menetluse ajal” (ACCC/2008/24 (Hispaania); ECE/MP.PP/C.1/2009/8/Add.1, p 96). Väljaspool loa- või planeerimismenetlust kehtivad üldised teabe avalikustamise nõuded.

6.5. Eriseadustest võib materjalide avalikustamise perioodi kohta tuleneda täpsem regulatsioon. Näiteks peavad KeHJS kohaselt olema KMH programm ja aruanne avalikustatud otsustaja veebilehel vähemalt kuni nende kohta ettepanekute, vastuväidete ja küsimuste esitamise tähtaja lõpuni (selle sätte kooskõla Århusi konventsiooniga on siiski kaheldav, sest ettepanekute esitamise tähtajaga avalikkuse osalemisvõimalused veel ei lõpe, nt järgneb avalikule väljapanekule avalik arutelu). PlanS seevastu materjalide avalikustamisele otsest tähtaega ei sea. PlanS kohaselt on planeeringu koostamist korraldav ministeerium, maavanem või kohalik omavalitsus kohustatud tagama planeeringu koostamise käigus kogutud andmete ja materjalide säilimise ning huvitatud isikutele kättesaadavuse, ilma et oleks nimetatud kättesaadavuse ajaline periood.

6.6. Asjas tähtsust omavate materjalide sisu või koosseis võib samuti olla täpsemalt määratletud eriseadustes. Kehtiva PlanS kohaselt peab planeeringu avaliku väljapaneku ajal olema maavalitsuse või kohaliku omavalitsuse tööaja jooksul tagatud isikute juurdepääs kõigile planeeringuga seotud materjalidele ja informatsioonile, mis on planeeringu koostamist korraldava maavalitsuse või kohaliku omavalitsuse käsutuses. Kui info loetelu ei ole eriseaduses sätestatud, tuleks lähtuda Århusi konventsiooni art 6 lg-s 6 sätestatud miinimumnõuetest avalikustatavale infole.