§ 23. Õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale

1. (1) Igaühel on õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, millega tal on oluline puutumus.
   
2. (2) Oluline puutumus on isikul, kes viibib tihti mõjutatud keskkonnas, kasutab sageli mõjutatud loodusvara või kellel on muul põhjusel eriline seos mõjutatud keskkonnaga.
   
3. (3) Käesoleva paragrahvi lõike 2 kohaldamisel peetakse mõjutatud keskkonnaks või loodusvaraks ka tõenäoliselt mõjutatud keskkonda või loodusvara.
   
4. (4) Hinnates keskkonna vastavust tervise- ja heaoluvajadustele, võetakse arvesse teiste isikute õigusi, avalikke huve ja piirkonna eripära. Keskkonna mittevastavust tervise- ja heaoluvajadustele eeldatakse, kui on ületatud keskkonna kvaliteedi piirväärtus.
   
5. (5) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud õiguse tagamiseks on õigus nõuda haldusorganilt keskkonna säästmist ning mõistlike meetmete võtmist, et tagada keskkonna vastavus tervise- ja heaoluvajadustele.
   

1. KeÜS §-s 23 sätestatakse õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale. Sisult sarnast õigust tuntakse kirjanduses ka kui õigust puhtale keskkonnale või õigust tervislikule keskkonnale (right to clean environment, right to healthy environment). Inimväärikuse ja keskkonnaseisundi seosed on tänapäeval ilmsed. Teatud kvaliteediga keskkonda saab pidada inimese üheks põhivajaduseks ning muude esmavajaduste rahuldamine sõltub samuti keskkonnaseisundist. Kui üldjuhul vastutab inimene endale inimväärse elu kindlustamise eest ise (vt nt PS kommentaarid; § 28 kommentaar p 2), siis tervise- ja heaoluvajadustele vastava keskkonna tagamisel on isiku enda võimalused küllaltki piiratud. Seda võib pidada üheks põhjuseks, miks KeÜS-s on peetud vajalikuks keskkonnaalase õiguse sätestamine iseseisva õigusena.

1.1. Õiguse sõnastuse eeskujuks on Århusi konventsioon, mille preambuli seitsmendas lauses ja esimeses artiklis nimetatakse iga inimese õigust elada keskkonnas, mis vastab tema tervise- ja heaoluvajadustele. Kuigi konventsiooni sõnastuse põhjal võib järeldada vastava materiaalõiguse tunnustamist (Århusi konventsiooni rakendamise juhised (2013), lk 31), ei ole konventsioonis täpsemalt määratletud, milline on tervise- ja heaoluvajadustele vastav keskkond, vaid piirdutakse üksnes menetluslike õiguste reguleerimisega.

1.2. Spetsiifilise keskkonnaalase materiaalõiguse olemasolu ja selle sisu osas rahvusvahelisel tasandil üksmeel pigem puudub. Klassikalistes inimõiguste alastes konventsioonides ja paktides (nt Inimõiguste ülddeklaratsioon (1948) või Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (1950)) keskkonnaalast inimõigust ei sisaldu. Kaasajal tõlgendatakse neis sisalduvaid õigusi siiski tihti laiendavalt, tagades kaitse ka tõsiste negatiivsete keskkonnamõjutuste eest. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas on kujunenud eelkõige konventsiooni artiklist 8 – õigus austusele era- ja perekonnaelu vastu – peamine alus, millele tugineda oluliste ebasoodsate keskkonnamõjutuste korral (vt nt Kyrtatos vs. Kreeka (nr 41666/98),  Tatar vs. Rumeenia (nr 657021/01), Dubetska ja teised vs. Ukraina  (nr 30499/03)).

1.3. EL aluslepingutes ega EL põhiõiguste hartas keskkonnapõhiõigust sätestatud pole. Samas on Euroopa Kohus otsemõju doktriini kujundanud selliselt, et direktiivides sätestatud teatud keskkonnaelementide kvaliteedinõuetest tuleneb subjektiivne õigus nõuda nendest kinnipidamist. Vastav kohtupraktika, mida pole kuigi palju, puudutab välisõhu ja joogivee kvaliteeti (vt kommentaari p 5.5.2).

1.4. Enamikus kaasaegsetes põhiseadustes on sätestatud keskkonnaalane õigus, kuigi selle õiguse sõnastus varieerub oluliselt.  Eesti põhiseaduses keskkonnaalast õigust otsesõnu sätestatud pole. 

2. KeÜS § 23 kohaselt on igaühel õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale. Õiguse olemasolu ei tähenda, et see prevaleeriks mis tahes muu õiguse, nagu näiteks omandiõiguse või ettevõtlusvabaduse ees. Samuti ei saa igaüks nõuda keskkonnaseisundi parandamist. Esiteks saab isik õigusele tugineda vaid juhul, kui keskkonnaseisund mõjutab ebasoodsalt just tema tervise- ja heaoluvajadusi. Teisisõnu peab isikul olema oluline puutumus mõjutatud keskkonnaosaga (vt KeÜS § 23 lg-d 1, 2 ja 3). Teiseks ei tähenda olulise puutumuse olemasolu tingimata, et isiku õigust on rikutud. Juhinduda tuleb konkreetse juhtumi asjaoludest, arvestades teiste isikute õigusi, avalikke huve ja piirkonna eripära (KeÜS § 23 lg 4). Kolmandaks ei saa nõuda igaühelt tingimusteta õiguse tagamist. Nõuda saab haldusorganitelt keskkonna säästmist, st keskkonnaseisundi halvendamisest hoidumist ning mõistlike meetmete võtmist keskkonnaseisundi parandamiseks (KeÜS § 23 lg 5).

2.1. Tervise- ja heaoluvajadustele vastava keskkonna mõiste täpsemaks sisustamiseks KeÜS § 23 lg 1 tekst otseseid juhiseid ei anna. Eriti on ajas muutuv heaolu mõiste ning see sõltub konkreetse ühiskonna arengutasemest ja võimalustest. Vastavalt muutub ka arusaam sellest, millised heaoluvajadused kaitset väärivad. Seega tuleb need mõisted sisustada seaduse rakendajal igal üksikjuhul. 

2.2. KeÜS § 23 kohaselt on igaühel õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale. Maailma Terviseorganisatsiooni põhikirja preambuli kohaselt on tervis täieliku füüsilise, vaimse ja sotsiaalse heaolu seisund, mitte üksnes haiguse või puuete puudumine. Seega hõlmab tervis heaolu selle laias tähenduses. Tervisekaitses on siiski kesksel kohal kaitse inimest füüsiliselt otseselt ohustava tegevuse või olukorra eest. PS § 28 lg 1 – õigus tervise kaitsele – kommentaarides selgitatakse riigi kohustust rakendada meetmeid tagamaks, et inimeste elukeskkond oleks tervislik ja ohutu: nt kvaliteetne välisõhk, ohutu müratase, toiduohutus; kaitse kiirguse eest; kaitse asbesti eest (PS kommentaarid; § 28 kommentaar p 6.2.1). Heaolu esiletoomine KeÜS § 23 sõnastuses tähendab, et selle õiguse tagamiseks peab isikut kaitsma ka mõjutuste eest, mis on küll häirivad, kuid ei pruugi tingimata kaasa tuua otsest tervisekahjustust (nt ebameeldiv lõhn, müra jms).

2.2.1. Heaolu mõistet ei saa alati siduda konkreetsetest kehtestatud arvulistest normidest kinnipidamisega. Näiteks võib pidevas mürafoonis viibimine tekitada stressi ka juhul, kui müranorme ei ületata ning heaolu vähenemine võib seisneda ka n-ö negatiivsetes mõjutustes  (nt väheses valguses kõrghoonestuse tõttu või kaevu kuivamises seoses põhjavee alanemisega kaevandamise tagajärjel). KeÜS seletuskirja kohaselt võib heaolu siduda elukeskkonna vastavusega teatud tingimustele. Sellisteks tingimusteks on näiteks rohealade olemasolu, nende kvaliteet ja juurdepääs neile. Juurdepääs rohealadele on üheks heaolu mõõtmise kriteeriumiks ka rahvusvahelisel tasemel (nt OECD 2011. a välja antud heaolu raportis „How is Life? Measuring Well-being”).

2.2.2. Heaoluvajaduste sisustamisel tuleb silmas pidada igaüheõiguseid (vt 4. peatüki teise jao kommentaare). Näiteks võib heaolu oluliselt vähendada olukord, kus elukoha lähedane marjamets kaob suures ulatuses seoses kaevanduse laiendamisega. Heaolu mõjutamine ei tähenda siiski automaatselt õiguse rikkumist või nõudeõigust (vt kommentaari p 3).

2.3. KeÜS § 23 lg 1 kohaselt on igaühel õigus teatud kvaliteediga keskkonnale. KeÜS-s puudub keskkonna legaaldefinitsioon (vt 1. ptk 2. jao sissejuhatuse kommentaari p 3). Keskkonnana KeÜS § 23 tähenduses tuleb käsitada füüsilist keskkonda, mis eelkõige hõlmab inimese loodusliku elukeskkonna. KeÜS seletuskirja kohaselt peaksid tehiskeskkonnast olema keskkonna mõistega hõlmatud tehiskeskkonna looduslähedasemad osad, nagu linnapargid ja puiesteed, kuid mitte miljööväärtus laiemas tähenduses.

3. Õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale on piiritletud olulise puutumuse kriteeriumi kaudu, mis on sätestatud KeÜS § 23 lg-s 2. Tulenevalt lõike 2 sõnastusest on puutumus isikul, kellel on eriline seos mõjutatud keskkonnaosaga. KeÜS seletuskirja kohaselt on puutumuse aluseks oluline ja reaalne seos isiku huvidega. Teisisõnu saab isikul olla mingi keskkonnaosaga oluline puutumus vaid juhul, kui sellest keskkonnaosast sõltub isiku tervise- ja heaoluvajaduste rahuldamine. Puutumus on eelkõige juhul, kui isik kasutab keskkonnaosa intensiivselt, nt kalastab sageli järvel või kasutab allikat veevõtuks. Lõike 2 tähenduses tuleb käsitada loodusvarana mis tahes keskkonnaelementi, mida on võimalik kasutada. Kuivõrd keskkond on KeÜS tähenduses ümbritsev füüsiline ruum, siis võib oluliseks puutumuseks piisata ka sellest, kui isik mõjutatud ruumiosas tihti viibib, sest sellega võib kaasneda praktiliselt vältimatu kokkupuude isiku tervist ja heaolu mõjutava teguriga (nt saastatud välisõhk või norme ületav müra). On siiski oluline, et mõjutatud keskkonnaosa seostuks otseselt konkreetse isiku tervise- ja heaoluvajadustega. KeÜS seletuskirja kohaselt ei saa näiteks metsas tervisejooksu harrastaval isikul üldjuhul olla puutumust mõne kaitsealuse taime kasvukoha hävimisega samas metsas, sest sellel ei ole seost vajadusega, miks ta metsa kasutab.

3.1. Oluline puutumus ei pea KeÜS § 23 lg 2 kohaselt siiski tingimata seisnema keskkonna tegelikus kasutuses, vaid selleks võib olla ka muu eriline seos. KeÜS tekstis ega seletuskirjas pole toodud täpsemaid selgitusi selle kohta, milles võiks seisneda muu eriline seos. On mõeldav, et selline seos tuleneb näiteks teaduslikest huvidest, usulistest tõekspidamistest või mõjutatud keskkonnaosa kinnistuna omamisest. Siiski peab mõjutatud keskkonnaosast oluliselt sõltuma isiku tervise- ja heaoluvajaduste rahuldamine. Näiteks järve mõjutamise korral võib tekkida oluline puutumus isikul, kes on ostnud järveäärse lagunenud talumaja kavatsusega maja suvituskohana taastada. Sellisel isikul on eriline seos mõjutatud keskkonnaga, kuid taolist seost ei saa olla isikul, kes on käinud kohta üksnes vaatamas, ent pole kinnisasja omandanud. Eriline seos ei pea tähendama tingimata kõigist teistest isikutest eristuvat seost, kuivõrd KeÜS § 23 lg 2 kohaselt on puutumuse aluseks ka keskkonnaosas tihti viibimine või selle sage kasutus ning samas keskkonnaosas saavad viibida või seda kasutada paljud isikud. Kokkuvõtvalt on lõikes 2 antud vaid üldised juhised ning puutumust tuleb hinnata iga konkreetse juhtumi asjaoludest lähtuvalt.

3.2. KeÜS § 23 lõikes 2 kasutatud sõnad tihti, sageli ja eriline viitavad sellele, et isiku tervise- ja heaoluvajaduste rahuldamine peab olema mõjutatud olulisel määral. See, mida tuleks pidada sagedaseks või eriliseks, sõltub negatiivse keskkonnamõju intensiivsusest: mida intensiivsem mõju, seda vähemast kokkupuutest keskkonnaosaga piisab, et isikul oleks oluline puutumus. Näiteks piisab ka lühiajalisest saastatud linnaõhu käes viibimisest olulise puutumuse tekkeks.

3.3. On ilmne, et KeÜS § 23 lg 2 sõnastus on mõjutatud kohtupraktikast. Kohtupraktikale tuginemisele viitab ka KeÜS seletuskiri. Eelkõige on asjakohased Tallinna Ringkonnakohtu lahendid subjektiivse keskkonnaalase õiguse kohta aastatest 2007–2008. Kohus on asunud seisukohale, et keskkonnamõjul on isiklik puutumus (sõltumata mõjust muudele põhiõigustele) ka siis, kui isik on tavapäraselt mõjutatavat keskkonnaressurssi kasutanud, kui ta viibib sageli kõnealuses keskkonnas või kui tal on sellega märgatavamalt tihedam seos kui ülejäänud avalikkusel või kui keskkonnamõjust sõltub muul viisil oluliselt isiku heaolu. Sellisel juhul on tegemist enda, mitte pelgalt avalikkuse huvides esitatud kaebusega. Kohtu hinnangul ei ole isiku elukeskkonnaks ainult tema kinnistu, vaid vähemalt ka tema elukohta vahetult ümbritsev avalik ruum, iseäranis elamu vahetus läheduses asuvad linnapargid, samuti sellised alad, kus isik tavatseb jalutada, sportida, lapsega mängida või muul viisil vaba aega veeta (TlnRingKm 13.08.2007, 3-07-102; TlnRnKo 18.03.2008, 3-06-1136; TlnRnKo 26.06.2008, 3-06-188).

3.4. Olulist puutumust peab üldjuhul tõendama isik, kes tugineb oma õigusele tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale. Juhul kui mõjutatud keskkonnaosa on osa isiku elukoha lähedusse jäävast avalikust ruumist, on ringkonnakohtu praktikas puutumust eeldatud. Näiteks on kohus kaebajate kinnistute asukohast lähtuvalt pidanud põhistatuks, et isikute elukeskkonnaks on Pärnu rannapark, ja seda hoolimata asjaolust, et mõne kaebaja kinnistu asus pargist enam kui kilomeetri kaugusel (TlnRnKm 13.08.2007, 3-07-102, p 17). Sarnaselt on kohus seoses hoone rekonstrueerimisega haljasalal tuvastanud isikliku puutumuse kaebajal, kelle elukoht asus teisel pool haljasala, 400 m kaugusel rekonstrueeritavast hoonest (TlnRnKo 26.06.2008, 3-06-188, p 16). Seoses paekivi kaevandamise ja esmase töötlemisega on kohus asunud seisukohale, et mida lähemal asub isiku elukoht saasteallikale, seda tõenäolisem on õiguse puhtale keskkonnale riive. Kriteeriumiks on ka isikute endi hinnang õiguste riive kohta. „Piiri isikute vahel, kelle õigusi rikutakse ja kelle omi mitte, ei ole aga käesoleval juhul võimalik selgelt tõmmata. Riive intensiivsus kahaneb järkjärgult seoses kauguse suurenemisega vaidlusalusest objektist. Säärases olukorras on oluline ka isiku subjektiivne hinnang, kas tema õigusi on riivatud või mitte – s.t. huvi haldusasja vastu.” (TlnRnKo 15.12.2004, 2-3/140/04 p 31).

3.5. KeÜS § 23 lg-s 2 sätestatud olulise puutumuse kriteerium on sarnane Riigikohtu praktikas kujundatud puutumuskaebuse „olulise ja reaalse puutumuse” tingimusega (vt RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06; RKHKo 12.01.2012, 3-3-1-68-11; RKHKm 19.03.2012, 3-3-1-87-11; Riigikohtunik Indrek Koolmeistri eriarvamus halduskolleegiumi 6.12.2012 otsusele kohtuasjas nr 3-3-1-56-12). Riigikohtu hinnangul ei ole keskkonnaküsimuste otsustamist käsitlevates asjades võimalik kaebeõigust sisustada identselt tavapäraste haldusasjadega subjektiivse avaliku õiguse rikkumise kaudu ning kohtusse pöördumise õiguse aluseks saab lisaks õiguste rikkumisele olla ka kaebuse esitaja puutumus vaidlustatava haldusakti või toiminguga. Kui kaebus on esitatud puutumuse motiivil, ei tuvasta kohus kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist, vaid kontrollib haldusorgani tegevuse vastavust õigusnormidele, mis kaitsevad kaebaja huvisid, eristamata seejuures, kas nendest tuleneb kaebajale ka subjektiivne õigus või mitte (RKHKm 19.03.2012, 3-3-1-87-11, p 29). Täpsemalt peavad olema täidetud järgmised kriteeriumid: 1) vastava tegevuse oluline ja reaalne mõju isiku kaitstavatele põhjendatud huvidele; 2) põhjuslik seos tegevuse ja tagajärje vahel; 3) tagajärje saabumise piisav tõenäosus. Erinevalt puutumuskaebusest ei hõlma KeÜS § 23 lg 2 otseselt isiku seost vaidlustatava akti või toiminguga, vaid iseloomustab isiku seost negatiivselt mõjutatud keskkonnaosaga. Teisisõnu seondub KeÜS § 23 lg 2 eelkõige järgmiste puutumuskaebuse küsimustega: millisel juhul saab isiku huvi pidada põhjendatuks ning millisel juhul on mõju oluline?

3.6. Riigikohtu lahenditest on ilmne, et puutumuskaebuse alusel ei ole võimalik kaitsta avalikke huve. Ka KeÜS § 23 lähtub põhimõttest, et isikul on võimalik kaitsta vaid seda osa keskkonnast, mis oluliselt mõjutab tema tervise- ja heaoluvajaduste rahuldamist. Samas võib tulenevalt lõike 2 määratlusest sama keskkonnaosa suhtes oluline puutumus eksisteerida paljudel isikutel, nt seoses välisõhu kvaliteediga kesklinnas.

3.7. Riigikohtu praktika vähesuse tõttu ei ole selge, milliseid keskkonnahuve peab kohus põhjendatuks ning millistel juhtudel tuleb mõju pidada oluliseks. Riigikohus on käsitlenud seoses puutumuskaebusega isiku soovi kaitsta oma kinnistu ümbruses keskkonda. Seda kaebust aga kokkuvõttes ei rahuldatud, sest mõju polnud oluline ega reaalne. Riigikohtu hinnangul ei saanud kaitseala vähendamise mõju olla oluline, sest märkimisväärne osa kaebajate kinnistute ümbrusest jäi endiselt kaitstuks (RKHKo 12.01.2012, 3-3-1-68-11 p 24-25). Riigikohus on pidanud puutumuskaebust aktsepteeritavaks, kui isik tavapäraselt kasutab kahjustatud keskkonnaressurssi  (RKHKm 19.03.2012, 3-3-1-87-11, p 29). Pole selge, milliseks kujuneb Riigikohtu praktika pärast KeÜS § 23 jõustumist, sest õiguslik olukord muutub oluliselt.

4. KeÜS § 23 lõike 3 peamiseks eesmärgiks on täpsustada lõikes 2 kasutatud mõjutatud keskkonna ja mõjutatud loodusvara mõisteid selliselt, et hõlmatud poleks üksnes juba avaldunud või kindlalt avalduv mõju, vaid ka potentsiaalne ja ebakindel mõju. Lõike sõnastus seondub vältimis- ja ettevaatusprintsiibiga (vt KeÜS §-de 10 ja 11 kommentaare).

4.1. Lõige 3 omab tähtsust otsustamisel, kas konkreetsel tegevusel on mõju isiku tervisele ja heaolule ning seondub seega Riigikohtu puutumuskaebuste praktika „reaalsuse” kriteeriumiga. Riigikohtu hinnangul tähendab reaalne mõju muuhulgas seda, et vaidlusaluse akti ja väidetava tagajärje vahel peab olema põhjuslik seos, ning kaebaja peab näitama, et väidetava tagajärje saabumine on tõenäoline (RKHKm 19.03.2012, 3-3-1-87-11, p 17).

5. KeÜS § 23 lõikes 4 piiritletakse, kuidas hinnata keskkonnaalase õiguse rikkumist. Ehkki grammatilise tõlgenduse kohaselt võib tunduda, nagu võimaldaks säte sisustada isiku tervise- ja heaoluvajadusi lähtuvalt teiste isikute õigustest, avalikust huvist või piirkonna eripärast, ei ole selline tõlgendus asjakohane. Lõike esimeses lauses ei piiritleta õiguse kaitseala, vaid loetletakse kriteeriumid, mida sätte rakendajal tuleb kaaluda siis, kui ta hindab isiku keskkonnaalase õiguse riive põhjendatust. Riive ehk isiku keskkonnaalase õiguse piiramine saab olla lubatav eelkõige juhul, kui see tuleneb teistest õigustest või avalikest huvidest.

5.1. Teiste isikute õigused võivad seisneda näiteks ehitusõiguses, maavara kaevandamise õiguses vm. Kaalumisel tuleb arvestada ka nii kõnealuse isiku kui ka teiste isikute põhiseadusest tulenevate põhiõigustega, nagu õigus elule ja tervisele või isiku omandiõigus ja ettevõtlusvabadus. Kaalutavatel õigustel võib olla erinev kaal sõltuvalt sellest, kas tegemist on juba tunnustatud õigusega (nt kaevandamisloa andmise järel tekkinud õigus kaevandamiseks) või mitte.

5.2. Piirkonna eripära võib seisneda näiteks selles, et isik elab tiheasustusalal või tööstuspiirkonnas. Nii on Riigikohus leidnud, et piirkondades, nt linnakeskustes, kus ehitised paiknevad valdavalt lähestikku, võib uute hoonete ehitamisel lugeda piisavaks ka valgustust, mida iseloomustab varasemast normatiivist väiksem insolatsioonikestus. Kui isik valib elukohaks linnakeskuse või muu kõrge ja tiheda hoonestusega piirkonna, siis peab ta põhimõtteliselt leppima väiksema loomuliku valguse hulgaga ja sellisele elukeskkonnale vastava vaatega. Seega on piisava loomuliku valgustuse tagamisel oluline ka ehitise ümbruskonnas valitsev elamute tavaline valgustus (RKHKo 13.06.2003, 3-3-1-42-03, p 25). Analoogne lähenemine peaks laienema ka juhtudele, mil piirkonna eripära ei seisne mitte tavapärasest suuremates, vaid väiksemates keskkonnahäiringutes. Näiteks piirkonnas, kus on tavapäraselt vähe tööstustegevust ning parem õhukvaliteet (piirkonnad, kus on palju kaitsealasid vmt), on isiku tervist ja heaolu mõjutava tegevuse lubamise võimalused piiratumad ning võimalikud nõuded tegevusele rangemad. Piirkonna eripära ei ole siiski tegevust tingimata lubav ega välistav, vaid see on üks asjaolu, mida haldusorgan peab tegevusele luba andes kaaluma.

5.3. Piirkonna eripära arvestamine võib tuleneda juba keskkonnaalastest normidest (nn keskkonna kvaliteedi piirväärtusest) endast. Nii on näiteks lubatav müratase piirkonnast sõltuvalt erinev – looduslikel ja puhkealadel kehtivad ühed normid, elamualadel teised, ning tööstusaladel on lubatava müra piir juba oluliselt kõrgem. Samuti on VeeS alusel kehtestatud erinevad piirväärtused (piirarvud) ohtlike ainete sisaldusele tööstus- või elamumaa pinnases.

5.4. Sättel on märgatavaid ühiseid jooni asjaõiguses tuntud naabrusõiguste instituudiga. AÕS §-s 143 sätestatud piirangud kahjulike mõjutuste (gaas, suits, aur, lõhn, tahm, soojus, müra, põrutused jmt) levimise osas ühelt kinnisasjalt teisele võivad teatud juhtudel olla väga sarnased kaalutlustega, mida tuleb arvestada isiku keskkonnaalase õiguse riive hindamisel (ja neid õigusi riivava tegevuse lubamisel). Kuna naabrusõigused on tekkinud majanduslikel ja sotsiaalsetel põhjustel, ei ole AÕS-st tuleneva kahjulike mõjutuste piirangu eesmärgiks otseselt isikute keskkonnaalaste õiguste, vaid kinnisasja omaniku kaitse. Kinnisasja omanikul on õigus keelata kahjulike mõjutuste levimist teiselt kinnisasjalt oma kinnisasjale või nõuda selle eest hüvitist üksnes juhul, kui see kahjustab oluliselt tema kinnisasja kasutamist.

5.4.1. Kinnisasja seisund ja kasutusvõimalused AÕS § 143 kontekstis võivad hõlmata ka looduskaitselisi väärtuseid. Riigikohus on oma praktikas leidnud, et kaitsealuste elupaigatüüpide (taimekoosluste) seisundit mõjutada võiv tegevus mõjutab kinnisasja omaniku vara, kuna kinnisasjaga püsivalt ühendatud taimed on kinnisasja olulised osad. Riigikohtu hinnangul kaitstakse KeHJS § 3 punktiga 2 õigushüve (üleeuroopalise looduskaitselise väärtusega Natura 2000 võrgustiku ala), mis on samaaegselt ka omandiõiguse kaitsealas (RKHKo 06.12.2012, 3-3-1-56-12, p 11).

5.4.2. Keskkonnaalaste õiguste erinevus AÕS §-s 143 sätestatud naabrusõigustest seisneb esiteks selles, et need ei ole seotud konkreetse kinnistuga – keskkonnaalane õigus ei eelda kinnistu kuulumist isikule, vaid olulist puutumust keskkonnaga. Teiseks on keskkonnaalase õiguse kaitse tagamiseks suurem riigipoolne garantii. Ka juhul, kui riik õiguse kaitsmiseks piisavalt ei tegutse või on oma tegevusega võimaldanud õigust lubamatult riivata, on isiku võimalused oma keskkonnaalase õiguse kaitsmiseks puhtpraktilisest seisukohast suuremad kui naabrusõigustele tuginedes. Riigi tegevuse või tegevusetuse vaidlustamine halduskohtus on isiku jaoks ilmselt lihtsam kui tsiviilvaidluse algatamine naabri vastu. Halduskohtumenetluse eesmärgiks on kaitsta avalik-õiguslikus suhtes n-ö nõrgemat poolt ehk isikuid (HKMS § 2 lg 1). Seal ei kehti poolte võistlevuse printsiip, vaid uurimisprintsiip (kohus peab vajadusel ise välja selgitama asjas tähtsust omavad asjaolud, HKMS § 2 lg 4), ning ka menetluskulud võivad olla tsiviilvaidlusega võrreldes oluliselt väiksemad (nt riigilõivud on tsiviilvaidlustes üldjuhul suuremad).

5.5. KeÜS § 23 lg-st 4 tuleneb eeldus, et keskkonna mittevastavust tervise- ja heaoluvajadustele eeldatakse, kui on ületatud keskkonna kvaliteedi piirväärtus. Keskkonna kvaliteedi piirväärtuse mõiste osas vt lähemalt KeÜS § 7 lg 3 kommentaari. Kehtivas õiguses on kehtestatud täpsed keskkonna kvaliteedi näitajad, nt saasteainete sisalduse piirnormide, müranormide ning pinna- ja põhjavee kvaliteedinormide näol.

5.5.1. Õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale ei sõltu sellest, kas keskkonda iseloomustavad kvaliteedinäitajad on õigusnormides fikseeritud. Ehkki Riigikohus on ühes 2010. a tehtud lahendis seadnud keskkonda iseloomustavate näitajate õigusliku fikseeritavuse tingimuse eelduseks, et põhiseadusest saaks tuleneda õigus puhtale looduskeskkonnale (RKHKm 18.06.2010, 3-3-1-101-09, p 13), ei mõjuta see KeÜS § 23 kohaldamist. KeÜS § 23 jõustumisega on siseriiklikus õiguses kehtestatud keskkonnaalane subjektiivne õigus, mis viidatud lahendi tegemise hetkel puudus. KeÜS § 23 rakendamisel tuleb arvestada, et kõiki keskkonnanäitajaid ja talumiskohustust ei olegi võimalik abstraktselt ja ammendavalt määratleda.

5.5.2. Kui seaduses on mõne keskkonnanäitaja osas keskkonna kvaliteedi piirväärtus kehtestatud, ei pruugi see konkreetsel juhul olla seotav keskkonnaalase subjektiivse õigusega ega hõlmatud KeÜS § 23 lg 4 regulatsiooniga. KeÜS § 23 lg 4 kohaldatavus konkreetse keskkonnakvaliteedi piirväärtuse korral sõltub sellest, kas see piirväärtus on (lisaks üldiste huvide kaitsele) seotud isiku tervise- ja heaoluvajadustega või on see mõeldud üksnes üldiste huvide kaitseks. Esimesel juhul on norm käsitatav keskkonna kvaliteedi piirväärtusena, mille ületamine tähendab KeÜS § 23 lg 4 kohaselt isiku õiguste rikkumist (eeldusel, et isikul on piirväärtusele mittevastava keskkonnaga oluline puutumus). Sellisteks normideks on Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt näiteks õhukvaliteedi ja joogivee kvaliteedi piirväärtused. Euroopa Kohus on otsustanud, et juhtudel, kus õhukvaliteedi ja joogiveega seotud ning rahvatervise kaitsmisele suunatud direktiividega nõutud meetmete järgimata jätmine võib seada ohtu inimeste tervise, võivad viimased tugineda nende direktiivide kohustuslikele normidele (Euroopa Kohtu 30.05.1991 otsus nr C-361/88, Komisjon vs. Saksamaa Liitvabariik, p 16; Euroopa Kohtu 30.05.1991 otsus nr C-59/89, Komisjon vs. Saksamaa Liitvabariik, p 19). Näiteks peente tahkete osakeste (PM10) häire- või piirtasemete ületamisel välisõhus võivad füüsilised või juriidilised isikud, keda ületamise oht oluliselt puudutab, pädevatelt ametiasutustelt nõuda, vajadusel kohtu poole pöördudes, et koostataks tegevuskava (mille koostamise kohustus tulenes liikmesriikidele õhukvaliteedi raamdirektiivi 96/62/EÜ art 7 lõikest 3) sellise ohu vähendamiseks (Euroopa Kohtu 25.07.2008 otsus nr C-237/07, Janecek vs. Freistaat Bayern, p 39). Muude selliste piirväärtustena võib käsitada nt müranorme, ohtlike ainete sisaldust (nt pinnases, kosmeetikatoodetes vmt) ja insolatsiooninorme.

5.5.3. Teistsugune on olukord aga näiteks loodusliku mitmekesisuse kaitsega, veekogude hea seisundi saavutamise või hoidmise kriteeriumidega või muude sätetega, milles on samuti seatud keskkonna kvaliteedi piirväärtusena käsitatavaid normatiive, ent mille eesmärgiks ei ole otseselt inimeste tervis ja heaolu, vaid hea keskkonnaseisund tervikuna. Kuigi põhimõtteliselt on ka sellised loodushüved seostatavad isiku tervise- ja heaoluvajadustega, on selline seos reeglina kaudne ja nõrk. Seega pole vastavad näitajad keskkonna kvaliteedi piirväärtusteks KeÜS § 23 lg 4 tähenduses, st sellisteks piirväärtusteks, mille ületamisel tuleks õiguse rikkumist eeldada.

5.5.4. KeÜS § 23 lg-s 4 sätestatud eeldus ei tähenda, et kui keskkonna kvaliteedi piirväärtust ei ole ületatud, siis vastab keskkond igal juhul tervise- ja heaoluvajadustele. Pigem järeldub just sellise tingimuse eeldusena sõnastamisest, et keskkonna mittevastavus on võimalik ka muudel juhtudel, ent teistpidise tõendamiskoormusega – neil juhtudel tuleb isikul endal tõendada, et keskkond on vajadustele mittevastav. Ka keskkonna kvaliteedi piirväärtuse ületamine ei pruugi alati tähendada õiguste rikkumist, ent sellisel juhul lasub haldusorganil kohustus tõestada, et isikute õigusi ei rikuta.

6. Kui KeÜS § 23 lg-st 1 tuleneb keskkonnaalane õigus, mida tuleb otsuste tegemisel arvestada ja kaitsta, ning mida isik saab ka ise kohtus kaitsta, siis lõikest 5 tuleneb selle õiguse realiseerimiseks vajalik õigus nõuda avalikult võimult teatud kohustuste täitmist. Isik saab nõuda haldusorganilt – vastavalt riigi- või kohaliku omavalitsuse organilt – oma keskkonnaalase õiguse kaitstuse tagamiseks keskkonna säästmist ning mõistlike meetmete võtmist.

6.1. Keskkonna säästmise mõiste sisustamisel tuleb tõmmata paralleel PS §-ga 53, mis näeb ette, et „igaüks on kohustatud säästma elu- ja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis ta on keskkonnale tekitanud”. Säästmiskohustus tähendab antud juhul kohustust mitte tekitada kahju. PS kommentaarides märgitakse, et PS §-st 53 tulenev kohustus ei laiene riigile, ent see ei tähenda, et riik vabaneks säästmiskohustusest – riigi enda selline kohustus tuleneb PS §-st 5 (PS kommentaarid, PS § 53 kommentaar p 6.1). Varasemas kohtupraktikas on siiski leitud, et PS § 53 seab säästmiskohustuse ka riigile ja kohalikule omavalitsusele ning loob sellega isikule subjektiivse õiguse nõuda avalikult võimult keskkonna säästmist vähemalt neil juhtudel, kui keskkonna kahjustamine puudutab isikut, st mõjutab tema elukeskkonda (TlnRnKo 18.03.2008, 3-06-1136). KeÜS § 23 lg 5 järgib sama põhimõtet, ent kehtestab nõudeõiguse tekkimiseks selgema ja ühemõttelise aluse.

6.2. KeÜS § 23 lg-st 5 tulenev nõudeõigus hõlmab kaht haldusorgani võimalikku käitumisviisi: esiteks säästmist (keskkonna kahjustamisest hoidumist) ja teiseks meetmete võtmist, et tagada keskkonna vastavus tervise- ja heaoluvajadustele. Mõlemad nõuded on võimalikud nii olukorras, kus kahju ei ole veel tekkinud, kui ka olukorras, kus kahju on juba tekkinud, ent soovitakse ära hoida edasist kahju tekkimist (säästmiskohustusele tuginedes) ning kõrvaldada juba tekkinud kahju tagajärjed (selleks on vajalik meetmete rakendamine).

6.3. KeÜS § 23 lg 5 annab õiguse nõuda keskkonna säästmist ja meetmete rakendamist üksnes haldusorganilt, mitte aga eraisikutelt. Eraisikute vastu võib nõudeõigus tekkida muudel alustel, nt VÕS (kahju hüvitamise ja kahju ärahoidmise sätted) ja samuti ka AÕS § 143 jj (juba eelpool viidatud naabrusõigused) alusel. Samas on selge, et ka KeÜS § 23 lõikes 5 sätestatud nõudeõigus, mis on suunatud haldusorgani vastu, võib kaasa tuua tagajärgi eraisikutele. Näiteks kui isik nõuab müraolukorra parandamist, tuleb haldusorganil võtta müra vähendamiseks meetmed, mis võivad hõlmata piirkonnas tegutsevate ettevõtjate tegevusaja piiranguid või lisakohustusi nt heliisolatsiooni paigaldamise näol. Haldusorgani enda õigus eraisikutelt selliste meetmete rakendamist nõuda peab aga tulenema muudest seadustest, st ainult KeÜS § 23 lõikele 5 tuginedes ei saa haldusorgan teistele eraisikutele kohustusi panevaid meetmeid rakendada (näites toodud müra vähendamise meetmete rakendamise kohustus müra piirtaseme ületamise korral tuleneb müraalastest õigusnormidest). Selliste meetmete rakendamine on võimalik nt loamenetluse või haldusorgani ettekirjutuse kaudu.

6.4. KeÜS § 23 lg-s 5 sätestatud nõudeõigus meetmete rakendamiseks on piiratud mõistlikkuse tingimusega. Mõistlikkuse põhimõtte rakendamine on KeÜS läbiv lähenemine kohustuste osas, mis on küll vajalikud, ent mille ülemäära range kohaldamine võiks olla ebaproportsionaalne (vt nt KeÜS § 10 vältimispõhimõte, § 14 hoolsuskohustus, § 22 käitaja kohustuste rakendamine). Proportsionaalsuse hindamisel tuleb mh arvestada nii meetmete võtmisest saadavat kasu (keskkonnaseisundi parandamine, isiku keskkonnaalase õiguse kaitse) kui ka meetmete koormavust haldusorganile.