§ 46. Keskkonnaloa andmise menetlusest ilmselt puudutatud isikute teavitamine avatud menetluse korral

1. (1) Kui keskkonnaloa taotlus vastab õigusaktidega sätestatud nõuetele, siis avatud menetluse korral teavitab loa andja keskkonnaloa taotluse esitamisest viivitamata vastavalt haldusmenetluse seaduse §-dele 25–32 posti teel, keskkonnaloa andja poolt või elektrooniliselt isikut, kelle õigusi keskkonnaloa andmisega või selle andmisest keeldumisega võidakse ilmselt rikkuda või kelle kohustusi puudutada, sealhulgas:
   
2. 1) kavandatud tegevuse asukoha kinnisasjaga piirneva kinnisasja omanikku;
   
3. 2) isikut, kelle valduses olevat kinnisasja kavandatud tegevus mõjutab määral, mis ületab oluliselt tavapärast mõju.
   
4. [RT I, 08.07.2014, 3 - jõust. 01.08.2014]
   
5. (2) Muudest menetlusetappidest, välja arvatud käesoleva seaduse §-s 51 sätestatud haldusakti andmisest ja loa andmisest või sellest keeldumisest, sealhulgas keskkonnaloa osalisest kehtestamisest vastavalt käesoleva seaduse §-le 56 või 57, teavitatakse isikuid käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud viisil vaid siis, kui nad avaldavad selleks sõnaselgelt soovi.
   
6. (3) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud korras teavitamisel tuleb isikutele edastada käesoleva seaduse § 47 lõikes 1 sätestatud teave.
   
7. (4) Käesolevat paragrahvi ei kohaldata, kui käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud isikute arv on suurem kui 100.
   

1. KeÜS §-s 46 on sätestatud nõuded puudutatud isikute teavitamiseks juhuks, kui keskkonnaluba antakse välja avatud menetluses. Ehkki avatud menetluses tuleb keskkonnaloa andmise menetluse läbiviimisest teavitada avalikkust (vt KeÜS § 47), ei tähenda see võimalust loobuda puudutatud isikute otsesest teavitamisest, kuna nende näol on tegemist menetlusosalistega HMS § 11 lg 1 p 3 tähenduses. Vastavalt HMS § 35 lõikele 2 peab haldusorgan teatama menetlusosalistele haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks taotluse esitamisest.

1.1. Keskkonnaasjade erilise iseloomu tõttu võib puudutatud isikute ring olla keskkonnalubade menetluses laiem kui muud laadi haldusaktide andmise menetluses. Haldusmenetluses on kõik isikud, kelle õigusi või kohustusi haldusakt või toiming võib puudutada, menetlusosaliseks (HMS § 11 lg 1 p 3). Nii võib mõne keskkonnaloa menetluses tekkida olukord, kus menetlusosalisteks osutub suur hulk kavandatava tegevuse mõjupiirkonda jäävaid isikuid, keda üldreegli kohaselt peaks menetlusest otse teavitama. Et mitte panna keskkonnaluba menetlevale haldusorganile puudutatud isikute teavitamisel liigset halduskoormust, on KeÜS §-s 46 ette nähtud erisused HMS regulatsioonist nii selles osas, keda peab kavandatavast tegevusest teavitama kui ka teavitamise etappide osas.

1.2. KeÜS § 46 näeb ette nõuded isikute teavitamiseks keskkonnaloa andmise menetluses seoses taotluse esitamise ja loa eelnõuga. Lisaks tuleb arvestada, et eriseadustest võivad tuleneda isikute teavitamiseks mõnes loamenetluse etapis lisanõuded. Näiteks kui kavandatavale tegevusele viiakse läbi keskkonnamõju hindamine, tuleb loamenetluse raames teavitada isikuid ka KMH algatamisest, KMH programmi ja aruande valmimisest ning KMH aruande heakskiitmisest. Neil juhtudel on KMH menetluses nähtud ette erireeglid teadete saatmise viisi kohta (KeHJS § 12 lg 1).

1.3. KeÜS § 46 adressaadiks on menetlust läbiviiv haldusorgan – keskkonnalubade andmisel on selleks üldjuhul Keskkonnaamet või Keskkonnaministeerium. Luba andev haldusorgan on ära määratud vastavas eriseaduses.

2. KeÜS § 46 lg 1 kohaselt tuleb teavitada isikuid, kelle õigusi keskkonnaloa andmisega võidakse ilmselt rikkuda või kelle kohustusi puudutada.

2.1.  KeÜS § 46 lõike 1 punktides 1 ja 2 on toodud vaid näited, keda tuleks kindlasti selliste isikutena käsitada (kinnisasja omanik ning isik, kelle valduses olevat kinnisasja kavandatav tegevus võib oluliselt mõjutada), ent loetelu ei ole ammendav, kuna puudutatud isikute ring võib olla laiem. Võrdluseks võib tuua halduskohtumenetluses kehtiva reegli, mille kohaselt tuleb massmenetlusse kaasata isikud, kelle õigusi asi puudutab teistest oluliselt intensiivsemalt. Sellisteks isikuteks on eelkõige vaidlustatud haldusakti adressaadid ja isikud, kes on aktiivselt osalenud haldusmenetluses, millest tekkis haldusasjas lahendatav vaidlus (HKMS § 22 lg 2). Analoogia korras võiksid ka keskkonnaloa andmisel olla kindlasti huvitatud isikuteks isikud, kes on varem kavandatava tegevuse vastu huvi üles näidanud. Haldusorganil tuleb järelikult igal üksikjuhul otsustada, kes on need isikud, kelle õigused ja kohustused võivad otsusest ilmselt puudutatud saada. Isikute õiguseks, mida tuleb puudutatuse hindamisel arvestada, on  seejuures ka KeÜS §-s 23 sätestatud õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale. Niisiis tuleb haldusorganil hinnata, milline isikute ring on keskkonnaloaga kavandatava tegevuse eelduslikku mõju arvestades kavandatavast tegevusest mõjutatud selliselt, et nende õigused tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale võivad saada rikutud.

2.2. Puudutatud isikuid tuleb keskkonnaloa andmise menetlusest teavitada pärast seda, kui loataotluse saanud haldusorgan on tuvastanud, et taotlus vastab õigusaktides sätestatud nõuetele (sh, et taotlus on esitatud pädevale haldusorganile, et esitajal oli õigus taotlust esitada jne). Alles pärast taotluse nõuetekohasuse tuvastamist on selge, et taotlust hakatakse sisuliselt menetlema ning on põhjust sellest nii menetlusosalisi kui ka avalikkust teavitada. Kui haldusorgan on taotluse nõuetekohasuse tuvastanud, tuleb teade avaldada viivitamata, st teate avaldamine ei tohi haldusorganist sõltuvatel põhjustel viivitusse jääda.

2.3. Teavitamisel tuleb järgida HMS-s sätestatud nõudeid, millele KeÜS § 46 lg-s 1 on otseselt viidatud (HMS §-d 25–32). 

2.3. Isikute teavitamiseks võib kasutada kõiki HMS §-des 26–28 sätestatud viise (üldjuhul kättetoimetamine postiga, elektrooniliselt, haldusorgani poolt), kuid konkreetne teavitamise viis jääb haldusorgani otsustada. Teave tuleb toimetada isikuni sellise infokanali kaudu, mille abil see kõige tõenäolisemalt temani jõuab. Riigikohus on rõhutanud, et tulenevalt demokraatia põhimõttest ja heast haldustavast peab asutus kaalukatest otsustest avalikkust informeerima seaduses sätestatust intensiivsemalt, kui on ette näha, et üksnes seaduses ettenähtud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult huvitatud isikuteni jõuaks ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid (RKHKm 7.05.2003, 3-3-1-31-03, p 26). Hinnangu andmisel selle kohta, millisel hetkel  muutub teavitamise kulu ebamõistlikuks, tuleb arvestada ka KeÜS § 28 (osalemisõigus) sätteid ja eesmärke. Mida olulisem on keskkonnaloa tulemusena tekkida võiv keskkonnahäiring, seda olulisem on tagada puudutatud isikute kaasatus, isegi kui see võib minna kulukaks.

3. KeÜS § 46 näeb üldreeglina ette puudutatud isikute teavitamise üksnes keskkonnaloa andmise taotluse esitamisest, mitte aga järgnevatest menetlusetappidest (nt loa eelnõu avalikustamisest). Selle eesmärgiks on vähendada haldusorgani halduskoormust, et ta ei peaks edastama kogu menetluse kestel teateid isikutele, kes ei ole menetluses osalemisest tegelikult huvitatud. Puudutatud isikud, kes on menetluses osalemisest huvitatud, saavad KeÜS § 46 lg 2 kohaselt sellest haldusorganile teada anda ning haldusorganil tuleb saata neile info ka järgmiste menetlusetappide kohta. Et isikud sellisest võimalusest teadlikud oleksid, on menetlust läbiviival haldusorganil mõistlik taotluse esitamise kohta edastatavas teates märkida, et edasisi teateid edastatakse ainult neile, kes selleks sõnaselgelt soovi avaldavad. Sellise sooviavalduse vormi ei ole KeÜS-s ette kirjutatud, mistõttu võib see olla antud nii suulises (nt telefoni teel) kui ka kirjalikus vormis (nt e-kirjaga).

3.1. Võimalus loobuda puudutatud isikute teavitamisest menetluse järgmistest etappidest ei laiene loa andmise ega sellest keeldumise otsusest teavitamisele. Loa andmisest või selle andmisest keeldumisest tuleb menetlusosalisi teavitada otse sõltumata sellest, kas nad on teate saamiseks soovi avaldanud või mitte. Samuti tuleb näiteks keskkonnamõju hindamise läbiviimise korral lähtuda vastava menetluse erinõuetest, mis võivad ette näha menetlusosaliste kohustusliku ja eranditu teavitamise ka muudest etappidest kui üksnes selle algatamine.

4. KeÜS § 46 lg-s 3 on sätestatud nõuded puudutatud isikutele edastatava teate sisule. Konkreetsete sisunõuetele osas on viidatud KeÜS § 47 lg-le 1, mis reguleerib avalikkusele suunatud teate sisu. Nii puudutatud isikud kui ka avalikkus peavad saama teatest piisavalt informatsiooni, et neil oleks võimalik otsustamises osaleda.

5. Puudutatud isikute teavitamise nõuet keskkonnaloa andmisel avatud menetluses ei ole KeÜS § 46 lõike 4 kohaselt vaja järgida, kui puudutatud isikuid on üle 100. Tegemist on haldusmenetluse üldreeglitest tuleneva halduskoormuse leevendusega. Ka HMS-s endas on teatud juhtudel menetlusosaliste isikliku teavitamise kohustust leevendatud. HMS § 31 lg 1 p 1 kohaselt ei ole vaja dokumenti isiklikult menetlusosalistele kätte toimetada ning selle resolutiivosa võidakse avaldada ajalehes või väljaandes Ametlikud Teadaanded, kui menetlusosalisi on üle 100. Keskkonnaasjades võib mõne keskkonnaloa andmisel olla puudutatud isikuid väga palju, ent nende kõigi isiklik teavitamine oleks haldusorgani jaoks ülemäära koormav. Selline olukord võib tekkida iseäranis ulatusliku keskkonnamõjuga tegevuste korral (nt suured tööstusettevõtted tiheasustuspiirkonnas või potentsiaalselt üleriigilise mõjuga tegevused nagu aatomielektrijaama rajamine). Kui menetlusosalisi on üle 100, siis piisab reeglina avalikkuse teavitamisest vastavalt §-dele 47–48. See reegel ei kehti siiski kõigil juhtudel (vt järgmist punkti).

5.1. Kõige otsesemalt puudutatud isikuid (nt kinnistunaabreid) tuleb vajadusel eelöeldust hoolimata teavitada isiklikult ka siis, kui menetlusosaliste suure arvu tõttu on loobutud nende kõigi isiklikust teavitamisest. Kui menetlusosalisi on üle 100, siis KeÜS § 46 nõudeid küll ei kohaldata, ent sel juhul kuulub kohaldamisele HMS üldregulatsioon. HMS § 40 lg 3 p-s 6 on küll samuti sätestatud erand, et üle 50 menetlusosalise korral ei pea menetlusosalist ära kuulama, ent seda erandit ei saa absoluutsena kohaldada, vaid lähtuda tuleb proportsionaalsuse põhimõttest. Kuna tehtav otsus võib puudutada otseselt isikute põhiõigusi, on nende ärakuulamine vajalik PS §-st 14 tuleneva hea halduse põhimõtte kohaselt ning ärakuulamisõiguse vähendamine võib tekitada olulist kahju. Seega tuleb loa andjal sellistel juhtudel kaaluda, kas otseselt puudutatud isikute teavitamine tooks kaasa nii suure kulu, et see kaaluks üles ärakuulamisõiguse vähenemisega tekitatava kahju. Kui menetlusest teavitamine ei põhjusta ülemäärast aja- või rahakulu ja menetlusse kaasamine võib aidata kaasa isiku jaoks õiglasema otsuse tegemisele, tuleb menetlust läbiviival haldusorganil puudutatud isikut vaatamata HMS § 40 lg 3 punktis  6 sätestatule informeerida ja võimaldada tal esitada vastuväiteid.